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提高国有资本收益征缴比例的合理性和科学性

时间:2013-10-29 14:07 点击:
提高国有资本收益征缴比例不仅因能体现所有者权益、弥补两大预算缺口、遏制企业过度投资和避免国企过度消费红利而成为必要,同时也因近年来国企较强的盈利能力、过低的征缴比例以及前期改革准备使提高征缴比例具备了一定可行性。本文的博弈模型与实证分析验

  〔中图分类号〕F2761〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769(2013)05-0087-07

  一、引言

  理论界对国有资本收益上缴进行讨论,一般以2007年12月11日财政部颁布的《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)为分界。《暂行办法》颁布以前,讨论聚焦于国有资本收益是否要上缴的问题上;颁布以后,根据《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》规定,中央企业应上缴利润的比例分三类执行:第一类为烟草、石化、电力、电信、煤炭等资源型企业,上缴比例为10%;第二类为钢铁、运输、电子、贸易、施工等一般竞争性企业,上缴比例为5%;第三类为军工企业、转制科研院所企业,上缴比例3年后再定。2010年12月,财政部又颁布了《关于完善中央国有资本经营预算有关事项的通知》(以下简称《通知》),将上述三类企业利润上缴比例分别提高了5%,而各地方国企则有各自不同的上缴比例,大致在5%-30%之间。自此,理论界开始将讨论的问题聚焦于国有资本收益上缴比例的合理性和科学性上。2013年"两会"对这一议题掀起了新一轮讨论热潮。

  二、文献评述

  2005年世界银行发布了一份《有效约束、充分自主:中国国企分红政策进一步改革的方向》的报告。报告提供了国外49家国企与香港上市的172家国企的利润上缴数据:国外49家国企在2000-2008年间,上缴利润的比率平均值为33%,中值为339%;香港上市的172家国企上缴的平均值为232%,中值为227%;同年,世界银行还发布了一份《国企分红:分给谁?分多少》的报告,提供了在美国上市的中国主要国企分红率,其比例均高于现行国内的分红率。〔1〕但这两份报告都没有提供中国国企应该分红的最佳比例。另外,国内学者贾康认为,按照国际惯例,上市公司股东分红比例在30%-40%之间,英国盈利较好的企业上缴比例达到70%-80%,我国国有资本收益上缴比例偏低;〔2〕汪平等通过对法国、新西兰、德国、挪威等国家的研究发现,这些国家的国企在上缴红利方面均高于我国目前水平。〔3〕

  定性分析的文献相对较多,比较具有代表性的如文宗瑜认为,若国有资本收益上缴比例大幅度提高,将影响国企履行部分国家职能和一些特殊的社会职能以及对企业自身的发展造成负面影响,〔4〕因此不主张过高、过快地上调征缴比例;周天勇指出,国企资本收益征缴的比例至少不能低于80%;〔5〕王娟认为,应根据不同企业的增长潜力决定分红比例;〔6〕陈华等主张,不能对所有国企制定统一的征缴标准,也不能由企业自己申报比例来征缴,最好的办法是根据国家在企业中所占的股份确定;〔7〕赵尔军在考察上海、深圳等五省市国有资本经营预算的基础上得出要根据各地不同的实际情况确定不同的征缴比例。〔8〕

  ①资料来自国家财政部网站:2012年1-12月全国国有及国有控股企业经济运行情况,http://qysmofgovcn/zhengwuxinxi/qiyeyunxingdongtai/201301/t20130118_728936html,2013-1-18。

  ②根据国家财政部网站数据整理获得。参见关于2012年中央和地方预算执行情况与2013年中央和地方预算草案的报告,http://wwwmofgovcn,2013-3-19。

  运用定量分析的工具有很多种,比如公司财务工具、博弈论、总量倒推法等等。汪平通过构建国企可持续分红比例估算模型,选取2002-2006年沪深A股第一类中央企业控制的公司为样本,对模型进行了检验,得出允许支付的最低分红比例为4294%;〔9〕匡贤明通过明确国企分红的"锚",测算了国企分红应达到的总量规模,再倒推出一个合理的分红比例,得出的结果是应在25%-35%之间;〔10〕夏敏通过建立博弈模型,以中国石化公司为例,推导出资源性国企的红利上缴比例过低,应该界定在28%左右。〔11〕

  通过对文献梳理发现,现阶段对国有资本收益问题的研究主要集中在以下方面:第一,国企上缴资本收益是众望所归,在学术界已达成共识;第二,普遍认为国企上缴的资本收益太低;第三,虽然大致形成了要提高收益征缴比例的结论,但是并未对提高其比例的合理性与科学性给出相应的解释和有力的证据。

  三、国有资本收益征缴比例的现状透视

  自2007年颁布的《暂行办法》实施以后,从1994年分税制改革以来长达13年国企只纳税不向国家上缴收益的历史宣告终结,至2012年,上缴收益政策已实施6年,下面分别从中央与地方层面分析国有资本收益征缴比例情况。

  中央层面。如前所述,《暂行办法》规定了三类企业的收益上缴比例分别为10%、5%和暂缓上缴,2010年颁布的《通知》在此基础上又分别提高5%。自2007年国有资本经营预算制度正式启动以来,中央国企的国有资本经营预算试点工作进展顺利,取得了一定成绩。见表1:

  中央级国有资本经营预算制度的顺利执行为进一步扩大中央国有资本经营预算试点范围以及推动地方国有资本经营预算试点工作奠定了良好的基础。从表1可以看出,虽然国有资本收益上缴额每年递增,但是相比国企收入和利润而言微不足道(具体数据参见图3)。2013年国家财政部向"两会"提交的财政数据显示,2012年国企累计实现营业总收入4237696亿元,同比增长11%,实现利润总额219596亿元,同比下降58%①,而国有资本收益上缴数为97083亿元,仅占利润总额的44%,并且当年国有资本收益支出达92979亿元,绝大部分用于国企"体制内循环",如科技创新、节能减排、改革脱困补助、国有经济及产业结构调整等,真正用于民生的仅50亿元,占上缴数额的51%。②

  地方层面。截至2009年底,全国36个省、自治区、直辖市、计划单列市中,有20个省市开始单独编制年度国有资本经营预算实施意见和制度办法。其中10省市开始单独编制年度国有资本经营预算草案,两个省市级以下地区也开展了国有资本经营预算试行工作。2009年,地方国有资本经营预算收入98亿元,其中:省本级国有资本经营预算收入76亿元,地市级及以下国有资本经营预算收入22亿元。〔12〕但据2011年5月财政部颁发的《关于推动地方开展国有资本经营预算工作的通知》指出,截至2011年5月,全国仍然有11个省区市未编制2011年国有资本经营预算,5个省区市未出台实施国有资本经营预算的意见和办法。可见,无论在总量规模上,还是在推进速度上,地方国有资本经营预算的试点均落后于中央国企。

  在国有资本收益征缴比例上,各省区市采取不同的比例,有些采取"一刀切",有些则根据具体情况进行调整。深圳、武汉、福建只规定最低征收比例,具体征缴数额由国资委视情况而定;青岛、北京采取统一比例征收;上海先实行统一征收,待条件成熟后,分行业和企业进行;安徽省根据资源性行业和竞争性行业确定;四川省分四类比例征缴,垄断性行业按10%征收;重庆分三类征收,最高征缴比例10%,2010年后提高到15%。〔13〕参见图1。

  图12010年部分省市国有资本收益征缴比例

  四、提高国有资本收益征缴比例的定性分析

  1.提高国有资本收益征缴比例的必要性

  首先,提高国有资本收益征缴比例更有利于体现所有者权益的实现。《宪法》第一章第二条规定:中华人民共和国的一切权力属于人民。从这一法理基础来看,国有资本本质上是全民所有的资产,属于全社会的财富。同时《公司法》第一章第四条规定:公司股东依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利。因此,全体国民作为国有资本的终极所有者,按照市场经济"谁投资,谁受益"原则,全民理应直接或间接获得国企的利润回报。但如前所述,国有资本收益平均上缴数额不足企业利润5%,并且绝大部分上缴资金又以补贴的形式对国企进行返还,只有少部分用于社会保障支出,全民作为股东的利益很难得以体现。只有在改善收益支出结构的同时适当提高国有资本收益征缴比例,才能实现全民共享国有资本保值增值带来的福利。参见图2。

  第二,提高国有资本收益征缴比例可以弥补公共财政预算和社会保障预算的缺口。我国完整的预算编制包括政府公共预算、社会保障预算以及国有资本经营预算和其他预算。通过稳定、透明、合理的资金流动,解决前三类预算之间的衔接问题,继而构建相互勾稽、相互关联的完整预算体系,是我国进行预算改革的主要目标之一。一般公共预算和国有资本经营预算对社会保障预算及两者之间资金的流动属于开放性的:公共预算以及国有资本经营预算的年度结余可用于补充社会保障基金的不足;公共预算对国有资本经营预算资金的流动则反映了政府以投资人身份对国有资本的注资、扶持行为;而当公共财政支出与社会保障支出面临巨大资金缺口时,则按量力负担原则,由国有资本预算填补。


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