六、个案分析的基本结论

　　（一）行政合法化各要素的地位及互动关系

　　形式合法性、民主性和技术理性结合的复合式行政合法化分析框架，能够在“公众参与、专家咨询、政府决策”三位一体的行政决策体制下，根据不同主体的角色或利益关切分析他们之间的互动关系。从行政决策的过程来说，各要素之间是一种均衡平等的关系，任何要素都不可偏颇或缺少，政府只是决策过程的组织者，承担的是政策方案的实施、评估和政策资源的分配协调，不能以自身的有限理性简单取代公众理性和专家理性。从行政决策的结果来说，形式合法只是最低限度，民主正当性是行政结果最优化的核心要素。公众思想、意志的充分表达及其合理部分作为政府决策的依据是决策民主化的基本要求，决策民主化能够带动决策的科学化及合法化。换言之，“在这种公共管理民主化环境下，行政决策的制定和执行是否具有合法性、正当性及有效性，不仅仅依赖于行政机关的主管愿望是否合理、决策方案是否合乎技术理性，关键在于行政决策是否能够为社会公众中的大多数人所认同和接受。”[6]173

　　（二）对技术理性的重新审视

　　在成都机动车限行个案中，政府把技术理性似乎简单定位或等同于工程技术专家或技术部门的测算理论值，这既没有注重专家咨询的多元化和竞争化，更没有尊重和采纳公众的合理意见。事实上，政府的主观愿望或者初衷并不能取代公众对政策的价值判断和偏好，有时公众自身的立场完全与政府基于自身的理性判断相差甚远。此外，决策过程本身就是一门科学，不能单纯以科学实验或理论数据值作为专家咨询意见，还应从推动决策的科学化、民主化角度充分吸纳法律、政策等领域专家学者的意见。因此，决策中的技术理性在决策的科学化和民主化要求下应进行重新审视，政府基于其自身的有限理性必须在专家与公众之间充分吸纳多元化的合理意见，作为其技术理性的合理依据。

　　（三）重大行政决策认识和判断的转向

　　从决策过程来看，重大行政决策往往表现为政治化的过程。决策的政治化过程典型的特征就是动态性和不确定性。公众的反响和回应是导致决策动态性及不确定性的重要原因。因此，在决策民主化背景下，政府对重大决策的认识应摆脱传统上基于政府职能对重大决策事项的静态认识，应将“是否为公众关心、是否涉及行政区域内的众多人群利益”作为是否为重大决策的评价标准（10）。这就需要政府对民意进行充分地了解和沟通，并对民众关注焦点的变化进行动态的跟踪调查。

　　注释：

　　（1）杨海坤教授在国内行政法学界较早关注行政决策问题，其在上世纪八十年代就主张行政法学研究应该关注行政决策，认为行政行为应包括行政决策行为、行政立法行为、行政执法行为、行政司法行为和行政救济行为。参见杨海坤：《行政法基本理论》，南京大学出版社1992年版，第256页。

　　（2）我国中央层面并没有关于行政决策的立法，仅有国务院出台的2004年的《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）、2008年的《关于加强市县政府依法行政的决定》（以下简称《决定》）和2010年的《关于加强法治政府建设的意见》（以下简称《意见》）三个规范性文件。我国对行政决策立法更多持一种试验性的态度，即通过地方先行先试为中央层面立法积累经验，并适时吸纳地方政府的有益经验。例如，《湖南省行政程序规定》（2008）规定的“重大决策必须经过调查研究、专家论证、公众参与、合法性审查和集体研究的五个必经程序”就被《意见》吸收，充分体现了中央政府对湖南经验的认可。

　　（3）国务院2004年《纲要》规定的行政决策“实行依法决策、科学决策和民主决策”，以及2010年《意见》规定要“推进决策的科学化、民主化、法治化”，均体现对“复合式行政合法化”框架的关注。

　　（4）我国宪法学者李累在国内较早关注宪法财产权主体理论，认为宪法上的财产权主体应以“国家-社会”二分法为基础，即宪法上财产权的主体是相对独立于国家意志的私人自治主体。参见李累：《论宪法上的财产权——根据人在社会中的自治地位所作的解说》，《法制与社会发展》2004年第4期，第61页-74页。

　　（5）成都市政府充分总结了2011年8月20日至9月30日三环路单双号限行的经验，采取了包括在限行起点设置LED提示、在主要的进出城通道上安装提示牌、通过广播报纸手机短信等对交通参与者详细解读限行规则等人性化提示标志或措施。参见《成都尾号限行违规罚100元扣3分公务车同样适用》，http：//politics.scdaily.cn/bmxx/content/2012-03/30/content_3557143.htm？node=3760，2012年4月23日访问。

　　（6）北京市2008年10月11日至2009年4月10日实行的机动车尾号限行政策实行了包括残疾人不受限、危重病人不受限、第一周缓冲期不罚款等十项人性化措施。参见《“限行”人性化政策连发我为“限行”支一招》，http：//society.people.com.cn/GB/86800/8162723.html，2012年4月22日访问。

　　（7）王锡锌教授认为，依法行政所依赖的形式合法化逻辑之所以在现代行政中面临着合法化不足困境，主要是因为现代行政背景中所存在的“法”的多样性以及行政活动政治化的现实，使得形式合法化发生作用所需的前提条件难以得到满足。参见王锡锌：《依法行政的合法化逻辑及现实困境》，《法学》2008年第5期，第74页。

　　（8）成都市公安局交通管理局公布的实行限行政策后减少车流量的数据理论值为：周一到周五，将分别有21.75%、21.95%、21.38%、14.11%、20.81%的汽车不能进入限行区域。参见王鑫昕，甘球：《成都：机动车限行是否制堵良策？》，《青年报》2012年3月30日05版。

　　（9）近年来，我国地方政府重大行政决策的民主参与过程中，公众通过自身价值偏好形成的合理意见促使政府改变甚至完全推翻政府最初方案设计科学依据的案例不在少数。以2007年厦门市民反PX事件为例，厦门市政府在12月8日开通了“环评报告网络公众参与活动”投票平台，厦门市民在一天内投了5.5万张反对票，支持票仅3000张。这表明政府最初对该项目的环境影响评价依据在公众的价值偏好面前，其科学性大打折扣，最终不得不重视和采纳民意。参见卢剑锋：《行政决策法治化研究》，兰州大学2010年博士论文，第82页。

　　（10）一般来说，经济调节、市场监管、社会管理和公共服务作为政府的四项基本职能在行政管理体制改革的发展方向上已经基本确定，政府在行使上述职能过程中可以作出行政决策行为。参见王仰文：《重大行政决策合法性审查问题研究》，《理论月刊》2012年第1期，第101页。

　　参考文献：

　　[1]王仰文.重大行政决策合法性审查问题研究[J].理论月刊，2012，（01）：101.

　　[2]王锡锌.行政决策正当性要素的个案解读——以北京市机动车“尾号限行”政策为个案的分析[J].行政法学研究，2009，（01）：10-11.

　　[3]王鑫昕，甘球.成都：机动车限行是否制堵良策？[N].青年报，2012-03-30（05）.

　　[4]李累，余平.经济活动的自由与财产权[J].学术研究，2004，（10）：62.

　　[5]孙立平.集权、民主、政治现代化[J].政治学研究，1989，（03）：12-13.

　　[6]刘莘.法治政府与行政决策、行政立法[M].北京：北京大学出版社，2006：173.