论我国金融监管制度的改革与完善(3)

　　巴塞尔协议是专门针对银行的监管，而金融机构除了银行之外，还包括证券、信托、保险等行业，鉴于金融监管外延较大，本部分对我国金融监管制度存在问题之分析侧重于宏观层面和金融风险防范为主。对照巴塞尔协议，反观我国金融监管现状，发现存在诸多问题。
　　1.事实层面：大量影子银行游离于监管真空地带
　　在美国，影子银行是指提供类似于传统商业银行业务的非银行金融中介机构的统称，它主要包括证券化工具、资产支持商业票据、货币市场共同基金、回购协议市场、投资银行与抵押贷款公司。在我国，根据2014年《国务院办公厅关于加强影子银行监管有关问题的通知》，我国影子银行主要包括三类：一是不持有金融牌照、完全无监督的信用中介机构，包括新型网络金融公司、第三方理财机构等;二是不持有金融牌照，存在监管不足的信用中介机构，包括融资性担保公司、小额贷款公司等;三是持有金融牌照，但存在监管不足或规避监管的业务，包括货币市场基金、资产证券化、部分理财业务等。根据中国社科院金融研究所的统计，2013年底我国影子银行规模总量为27万亿元，相当于中国正规银行体系资产的1/5。
　　虽然我国《银行业监督管理法》将非银行金融机构纳入了银监会的监管范围，它主要包括金融资产管理公司、信托公司、财务公司、金融租赁公司、信用合作社等，银监会也出台了大量行政规章对之进行监管。但是，如上所述，在商业银行之外还存在大量不受监管或监管较轻的影子银行，包括信用担保公司、理财产品、地下钱庄、P2P借贷、资产证券化等。由于影子银行不交存款准备金，不算资本充足率，不受利率政策和贷款规模的限制，隐含着巨大风险。近年来，我国投资担保公司、P2P网贷、地下钱庄、投资理财产品等银子银行业务发展迅速，但国家对之进行直接监管的法律法规尚未出台，各种影子银行乱相频出，诸如虚假出资、转移资金、老板携款潜逃案件屡屡发生，众多投资者血本无归。
　　2.规范层面：监管过度与监管不足同时并存
　　（1）监管过度
　　我国金融监管制度相比西方国家来说，很多方面监管很严格，甚至是监管过度，严重制约了金融市场的创新与活力。主要表现在三个方面：（1）利率市场实行严格管制，美国国会早在1980年就通过了《解除存款机构管制与货币管理法案》，分阶段取消了Q项条例对于存款机构持有的定期和储蓄存款的利率限制。美国实行存款机构利率自由竞争，大大激发了金融机构的活力。而我国一直实行严格的利率管制，尽管近几年允许商业银行有一定的自主浮动权，但不得超过人民银行规定的利率上限。经济学原理告诉我们，如果只对某种机构实行管制，那么提供与该类机构类似的产品而又不受管制的机构将兴旺起来，或者诞生新的机构。因此，在商业银行利润空间受限的同时，影子银行业务却蓬勃发展，甚至连商业银行为了自己的利润都做起了原本属于信托公司的理财业务。（2）外汇资本市场严格管制，人民币至今未成为自由兑换货币，中国公民要进行跨国投资困难重重，这大大催生了地下钱庄的发展，而地下钱庄游离于监管之外，导致中央银行的货币政策数据失真，调控效果失灵。（3）实行貌似严格的分业监管，在国际上早已实行混业监管的背景下，我国还在执行严格的分业监管，表面上监管严格，实际上互相扯皮、推诿，监管效率低下。
　　（2）监管不足
　　在防范金融风险方面，我国的金融监管制度存在供给不足：a.过于迷信行政手段的作用，不重视市场自身风险化解机制的作用。政府在监管过程中，与被监管对象相比，总是处于信息弱势地位。因此，要真正发挥监管功效，还是离不开市场内在制约机制的创设。例如，我国至今没有建立起有效的将金融企业的风险暴露与分红限制结合起来的市场约束机制，金融机构即使经营效益很差，风险敞口很大，但股东分红和高管高薪却不受影响。尽管巴塞尔协议Ⅲ要求各成员国建立逆周期缓冲资本机制，根据逆周期资本缓冲制度规定，监管机构将在最低资本要求之上设立一个区间，一旦计提逆周期缓冲资本后的银行总体资本量降到了这个区间之内，银行的分红将受限制，银行资本在缓冲区越是接近最低资本要求时，分红限制就越大。这就将银行的资本量与红利分配严密挂起钩来，能够激励银行股东、管理层和员工努力工作，避免道德风险。但是，目前我国《商业银行资本管理办法（试行）》并没有要求强制实施这一制度，只要求在特定情况下，商业银行应当在最低资本要求和储备资本要求之上计提逆周期资本。而且，“特定情况”是指什么情况？如何计提？目前尚无权威解释，银监会也未出台计提逆周期资本的具体规则。b.面对挤兑危机时，没有赋予金融机构理事会暂停兑付或赎回的权利。很多金融机构的倒闭或老板跑路都是因为客户因风吹草动同时取款所致，面对这种情况发生时，金融机构往往一筹莫展，很容易因不能清偿到期债务，而被宣告破产。这加快了系统性的金融恐慌和金融危机的发生。c.缺乏确保非银行金融机构资产流动性的制度设计。比如，美国法律规定，持有的的货币市场资产30%以上必须在一星期内具有流动性。基金投资组合的最大加权平均到期期限为60天。而我国商业银行法规定银行的流动性资产余额与流动性债务余额的比例不得低于25%，以一个月为期;《保险公司偿付能力检测规则》规定保险公司的流动比率不低于100%，以1年为期。由于流动性比率约束的周期太长，对于预防挤兑危机作用不大。而对其他金融机构，尤其是各种担保公司、理财产品、P2P信贷更是不存在这一确保资产流动性的制度设计。d.我国的杠杆率管理适用范围太窄。我国《商业银行杠杆率管理办法》规定商业银行并表和未并表的杠杆率均不得低于4%，这里的杠杆率是指商业银行持有的、符合有关规定的一级资本净额与商业银行调整后的表内外资产余额的比率。杠杆率的作用在于控制商业银行的杠杆化程度，防止银行利用内部模型进行监管套利。遗憾的是，我国仅对商业银行实施了杠杆率政策，而对其他金融产品，尤其是杠杆化程度很高的金融衍生工具没有规定这一制度。
　　3.操作层面：单纯依赖货币政策调控金融风险既浪费纳税人资金又效果欠佳
　　面对金融行业风险高发的局面，我国政府在实践中祭出的唯一手段就是由中央银行进行救助，或者以国家拨款的形式核销银行的呆坏帐损失，甚至连股票市场动荡也采用这种政府注资方式进行救市。比如在2015年七八月间，面对沪深股市的熊市行情，我国中央政府动用国库资金救市就争议颇大。因为这次股市危机的发生主要是实体经济不景气，股票市值高估，投资者信心不足所致。而在中国股市充满投机的情况下，动用中央银行印钞机救市，实质是是拿纳税人的钱给庄家发筹码，不仅不能救市，反而使庄家胃口更大，获利更丰，既浪费纳税人钱财，又增加通胀压力，同时，效果欠佳。其实，中国股市的根本症结在于投机性太浓，违背股票价格应反应公司资产价值的基本定律，长期不给股东分红，内幕交易、操纵市场、财务会计报告作假等违法行为盛行，导致股市乌烟瘴气。因此，净化市场环境，公正执法，振兴实体经济，才是中国股市健康发展的根本所在。在此，笔者认为，即使发生金融危机，只要不是系统性危机，哪怕个别银行和金融机构倒闭，一般不要轻易动用政府资金救助，最好的办法是考虑如何在市场框架内构建一种损失共担的保险机制，这样既不会增加基础货币供应量，也能让投资者谨慎投资，还能优胜劣汰，又照顾到了客户的利益，不会引发社会骚动。
　　四、改革与完善我国金融监管制度的基本构想
　　针对前述巴塞尔协议Ⅲ监管新标准存在的不足，以及结合我国金融监管制度存在的具体问题，笔者认为，亟需改革和完善我国的金融监管制度，以有效防范与化解金融风险。具体设想如下：
　　1.建立全覆盖的多层次金融监管体系
　　影子银行游离于法律的监管之外，无法获得法律设置的安全网，如存款保险制度和中央银行的救助制度，这使它们在面对挤兑时不堪一击。鉴于我国大量影子银行游离于监管真空地带，广大投资者权益无法保障的现实，笔者建议，必须将所有的非银行金融机构纳入监管，尤其是第三方理财机构、P2P贷款、融资性担保公司等跑路事件频发的金融机构和领域，更应该刻不容缓地予以监管，立马将其纳入金融监管体系。为了提高监管效率，实现无缝监管目标，应尽快将目前的分业监管模式改为与国际接轨的混业经营模式。另外，对纳入监管的所有金融机构，包括影子银行在内，必须建立规范的注册资本登记制度、信息公开和查询制度、资本充足率制度、杠杆率制度和金融机构保险制度。为了克服信息不对称的问题，还需建立覆盖全国的数据采集渠道、指标完整的个人信用数据库和信息披露查询平台。当然在具体制度设计方面，根据各金融机构的不同特性，允许存在一定的差异。另外，为了解决融资难问题，可以适当放开民间金融。我国立法机关应尽快推出《放贷人条例》，对投资者降低门槛，使得多数民间集资行为能够进入合法轨道“阳光化”。但是，对于地下钱庄等非法金融机构，必须坚决予以取缔。也就是说，为了保护投资者利益，维护社会稳定，绝不允许存在金融监管盲区，必须建立全覆盖的多层次金融监管体系。
　　2.建立符合市场内在规律的金融风险大小与红利分配比率挂钩的机制
　　应尽快实施巴塞尔协议Ⅲ规定的0至2.5%的逆周期缓冲要求，实现商业银行金融风险大小与红利分配比率挂钩。但是，巴塞尔协议Ⅲ的逆资本缓冲机制只适用于商业银行，这极大地限制了该制度功能的发挥。笔者建议，应该仿效商业银行的逆资本缓冲机制，在保险、证券、信托、P2P网贷、第三方理财、融资性担保公司等其他金融行业也建立起类似的资本总量与公司红利分配比率挂钩的制度，以实现风险大小与股东和经营者的利益真正挂钩，避免“穷庙富方丈”现象。

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