略论城镇化进程中的城乡社会公平正义问题(2)

　　（三）城市等级化：隐藏着巨大的不公平性
　　从“城市”来源来讲，我国城市大多是政府主导型城市。政务中心便是中心，基本上每个城市背后都有一个权力级别不等的政治中心。当地政府在城市发展中具有关键的作用。城市规模愈大，行政级别愈高，自然支配权力就愈大，最终还是因为大权力造就更大规模城市，大权力造就大城市、大城市权力更大。形成特色的“造城运动”。这种人造城市不但空间布局不合理，而且行业间关联度差，效率低下。
　　拼“权力”谋城市发展的运作模式，其间隐藏着巨大的不公平性。一是区域发展差距拉大，中西部城市会越来越落后；二是城乡差距扩大，特别是与城镇化无缘的乡村地区，将逐渐变成被遗忘的角落。
　　（四）户籍制度扭曲城镇化：农民被隔离在现代城市文明之外
　　户籍“城墙”导致了社会经济二元结构、城市等级制和区域社会发展不均衡。户籍制度主要通过粘附、控制和排斥三种机制达至对城镇化进程的扭曲。现行户籍具有限制自由迁移、识别身份、隐藏福利等多重功能。特别是户籍制度违背经济规律对人的迁徙和自由流动的管制，间接扭曲其他相关生产要素和资源的优化配置，扭曲城镇化。
　　虽然近些年国家政策开始向农村倾斜，但与农民庞大的支出相比，国家给与农民的补偿却是杯水车薪。为了支付子女高昂的学费、为了让子女跳出农门、为防老而贮蓄、为生老病死急用，大批农民工被迫背井离乡，参与城市建设与维护。当一座座现代文明城市拔地而起，农民工便会收起行囊，踏上回家的路、抑或寻找新的栖息地。
　　粘附在户籍上最大的隐形福利，不是养老、医疗，也不是城市市政设施，而是教育。外来人口对于户籍的要求并不高，他们最希望获得的是孩子的平等教育机会，其次才是养老等。子女教育、享受公平的教育资源已经是所有外来人口最关心的事。遗憾的是城市教育资源奇缺，优质教育资源更是稀缺，借读费动辄数万；与此同时，农村的教育资源正在加速萎缩。
　　农民工的双手建起的现代文明城市，到头来却被隔离在城市之外，问题的根源不在城镇化本身，传统的户籍制度才是真正的病原体。显然，要推进城镇化进程，必须稳步推进户籍制度改革。
　　兼顾社会公平正义的城镇化政策思路
　　（一）构建新型工农、城乡关系：一种双赢的城乡发展模式
　　几十年来，国家推行以农补工的政策把农民变成弱势群体。林毅夫从政治经济学的角度估算了计划经济时期我国政府目标函数中的结构参数。结果发现，城市工人的福利所占权重远远高于农民的福利。此外，政府也更重视资本积累而轻视居民福利。
　　在未来城镇化进程中，国家大的方针是要以工补农。那么，新时期的以工补农不能再走计划经济时期以农补工的老路。简单地讲，不能以剥夺城镇户口居民的利益为代价去反哺农民，所以需要在城镇化进程中形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。
　　以上所述新型工农、城乡关系，是一种双赢的模式。这种模式既符合经济发展规律，帮助农业走出困境、工商业求得发展，同样也体现了社会公平正义。
　　（二）改革户籍制度：建立国民信息系统
　　户籍制度不改，农业转移人口就找不到真正归宿，更谈不上让农民分享城镇化利益，城镇化进程最终会走入困境。如何进行户籍制度改革，值得深思。
　　改革户籍制度方向是：建立统一国民信息系统。基于公民身份证号码，以网络为依托的综合信息管理系统。个人教育情况、就业失业情况、收入情况、纳税情况、医疗情况和住房情况，甚至是个人的信用情况、犯罪记录等都记录在其中。剥离原有户籍制度身上隐藏的多项权利。
　　户籍制度改革最核心的内容，不是制度设计的调整，而是与此相关的利益调整。目前与户籍挂钩的个人权利主要有：政治权利、社会保障、就业权利、教育权利、计划生育、义务兵退役安置政策和标准、交通事故人身损害赔偿等。以上权利现行城乡居民间的差别较大。户籍改革就是要赋予农村居民以城镇居民同等权利，要配套衔接好教育医疗、住房、社会保障等一系列公民权利。
　　改革的阻力不是城里人了，也不是农民，而是政府。政府要为改革支付巨大成本，特别是地方政府的责任更大。社科院发布的蓝皮书指出，今后20年内，将有近5亿农民需要实现市民化，人均市民化成本为10万元，为此至少需要40万亿-50万亿元的成本。
　　户籍制度改革后，地方政府要为庞大的外来流动人口支出巨额的教育、就业和社会保障费用。流动人口越多的城市，其压力就越大。就论现在这些地区的经济支付能力，单靠地方政府是解决不了的。缓解政府的财政压力的方法有：一是对外来人口多的城市进行财政补贴或者财政转移支付；二是分年限给予外来人口本市的各种待遇。目前改革户籍制度最大的难点，是大城市存在高考红利。
　　（三）革新现行土地制度：从维护农民权益角度推进城镇化
　　土地产权主体模糊不清，不光是农民的权益得不到保障，有失社会公平正义之外，它还是我国城镇化推进的主要障碍。曾经土地是农民的命根，今天土地是农民养老的依靠，是自己精神的家园，是落叶归根的地方。城镇化不能以损害农民利益为代价，更不能把他们从赖以生存的土地上驱离，让他们无依无靠。
　　要革新现行的土地制度，首先要从土地确权开始，做好农村集体土地的确权颁证工作。其次是要建立并完善土地使用权流转制度，将土地商品化，在土地经营者之间进行合理流动。要保证土地使用权的顺利流转，就要想法建立土地使用权市场即土地租赁市场。

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