完善我国农村社会保障体系的对策建议

　　健全的农村社会保障体系对我国国民经济发展以及全面小康社会建设具有重要促进作用。经过多年的发展，我国农村社会保障体系取得了长足的进步，但是仍存在很多方面的问题。在下一阶段的发展中，应主要采取以下几方面措施来完善我国农村社会保障体系。
　　一、消除农村社会保障发展的思想障碍
　　进入21世纪以来，我国社会各界对社会保障的认识有了不断提高，全社会关心、支持农村社会保障体系建设的良好氛围正不断形成。但是，现阶段无论是理论界还是实践界，对农村社会保障的认识都还存在一定的偏差。主要表现为：第一，我国目前尚处于社会主义初级阶段，经济发展水平不高，财政收入少，政府没有足够的财力来承担几亿农民群体的社会保障责任。第二，我国目前农村已有的土地保障、家庭保障和社会互助等手段能够在一定程度上发挥社会保障的作用，因此，农村社保体系的建设并不那么迫切。第三，以部分国家"高福利"模式以及我国城镇社保体系中出现的一些弊端为依据，认为农村社保体系的建设代价过高、成本太大[1]。此外，就农村社会保障的直接受益群体--农民来看，仍有许多农民因为对社保制度或相关政策不了解而拒绝参加养老或医疗保险。在韩央迪对北京3个涉农区县的抽样调查中，当农民被问及未来3年是否打算参加农村养老保险时，仅有39.52%的人明确表示愿意参加，而高达60%的人明确表示不打算参加或说不清[2]。因此，要健全农村社会保障制度，首先必须消除思想认识上的障碍，将农村社会保障作为促进民生、建设社会主义新农村以及全面小康社会的重要内容，并使社会各界充分认识到发展农村社会保障的重要性、必要性和紧迫性。同时，政府应采取各种有效手段，加强对农村保障制度和相关政策的宣传，使农民能够真正了解社会保障带来的好处，提高对社会保障的认同度，以此吸引农民自愿参保。
　　二、构建以医疗保险为核心的农村社保体系
　　农村社会保障是一个包含多方面内容的完整体系。从世界社会保障发展的实践看，许多发达国家的做法都体现出一条重要特征，即实施多层次的社会养老金计划、普惠制养老金制度，重视综合救助，重视农村医疗保障机制[3]。就我国的情况看，十六大以后，在中央的统一部署下，我国农村社会保障发展较快，保障项目日益增加，包括新型农村医疗保险和新型农村社会养老保险在内的社会保险、社会救助、优抚安置和社会福利等制度不断健全[4]，初步构建起了多层次的农村社会保障体系。但是，这一体系仍然存在很多不足，需要在实践中继续加以完善。当前的重点应主要集中在以下3个方面。
　　（一）借鉴发达国家经验，确立医疗保险在社会保障体系中的核心地位
　　从人的生存和发展角度讲，身体健康应是最基本和最重要的方面。当前我国农村不断发生的"因病返贫"例子更是直接证明，没有健全的医疗保障体系作支撑，农村经济的繁荣发展则无法持久。因此，应高度重视农村医疗保障的作用，确立其在农村社保中的核心地位。在现阶段，应继续扩大"新农合"的覆盖面，提高保障水平，尤其要将大病和重病纳入保障体系，解决农民生病后"无钱可医"的问题；引导农民自愿参保，实践中，可在适当的情况下采取"适度强制"的方式，如可将种粮农民的粮食补贴直接用于"新农合"，以此提高农民的参保水平。
　　（二）整合农村各项救助政策，健全农村社会救助制度
　　加强最低生活保障制度建设，应以"城乡一体化"为目标，坚持公开、公平、公正原则，合理确定保障对象，提高保障标准，扩大覆盖水平，保障农村低收入群体的基本生活。除此之外，还应完善灾害救济、五保供养、扶贫开发、医疗救助、教育扶贫、社会帮扶等其他救助政策。在新的形势下，针对不同的致贫原因，采取复合型的救助制度，整合各种社会救助政策和资源，使不同政策之间相互协调和配合，发挥政策的合力。
　　（三）稳步推进新型农村养老保险制度
　　借鉴"新农合"推行的经验，参照当前农村经济的发展程度，"新农保"可考虑从低水平开始起步[5]；构建有效的引导机制和制度宣传机制，调动农民参与养老保险的积极性；随着经济的发展和制度的完善，应逐步建立起与社会经济发展及养老费用自然增长水平相适应的、稳定的筹资机制，真正实现农村居民的"老有所养"。
　　三、明确政府对农村社会保障的投入责任
　　政府支持是农村社会保障发展必不可少的条件。根据国际经验，政府应在农村社保建设中发挥主导作用，承担主要的投入责任。但是有人怀疑，在这样的投入局面下，我国政府是否有足够的财力承担如此重大的责任呢？针对这一疑问，李先德等学者对我国农村社会保障的资金需求进行了预测。他们以我国农村"新农保"、"新农合"和最低生活保障制度为对象，分别预测了未来10年社保三项在不同增长情形下的资金需求规模，然后，又专门对我国的财政支出和财政收入能力进行了预测，最后得出结论：在实现社保全覆盖的情况下，我国未来10年社保支出将占财政总支出的16.9%和财政总收入的6.6%。在参照2007年美国、德国、英国、荷兰等国社会保障支出的基础上，他们认为，随着我国政府职能支出和真正意义上的公共财政的建立，国家财政负担农村社保支出不会有太大的难度。因此，对我国农村社保问题而言，"真正的问题并不是问题本身的复杂性或政府能力的欠缺，而是政府意愿的欠缺。"[6]
　　基于这一总体判断，笔者认为，应进一步加大政府对农村社会保障的投入，建立持续稳定的财政投入机制，并将其纳入国民经济发展的总体战略布局和长期发展规划。对于农村养老保险制度，应明确中央和地方财政的投入责任，不断增加中央和省级财政的投入；对于农村医疗保障制度，各级政府在不断加大财政投入的基础上，可根据自身经济条件探索全民免费的医疗保障制度，保证人民享有最基本的生存权；对于最低生活保障度的资金筹集，应以省级以上财政为主，市县级财政配套为辅，并明确规定省级以上财政投入不能低于资金总量的80%[5]。

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