中小学教职工编制的政策分析与路径探析(3)

　　中小学教职工编制制度已经成为制约我国教师队伍建设的政策瓶颈，也是阻碍进一步深化教育体制机制改革的制度障碍，亟须在新形势下创新政策思路，突破瓶颈、跨越障碍。传统思路是在现有制度框架内完善编制标准与核定方式，改善编制管理机制。但实际上，编制标准的完善、核定方法和技术的改进在财政供养人员只减不增的宏观形势下并不能满足教育发展规模扩大和结构调整对教职工编制的需求。编制治理场域的结构特征决定了动态管理的运行机制难以有效实现。现阶段编制管理制度改革已不局限于计算方法和技术问题，而是涉及行政资源分配、部门权力博弈的政策问题，传统编制制度改革思路面临巨大的制度变迁成本，无法取得突破，需要寻求新的制度创新。目前，鉴于义务教育作为基本公共服务的特殊属性，中小学教职工编制制度改革的新思路是通过渐进性制度变迁，逐步采用政府购买服务的方式，将编制附带的工资性收人以及医疗、退休、住房、工伤、生育、子女受教育等社会保障纳人政府购买范围，使保障强度与在编人员等同。由第三方人事代理机构承接教职工人事管理服务，通过系统的制度设计逐步淡化编制概念，营造"弱编制"的制度环境。为降低改革的制度风险，应循序渐进，夯实基础，在前置性政策改革完成后，继续推进下一步改革。
　　第一步，2016年开始，逐步完善教职工聘任制度，以此作为教职工人事管理的基本依据。1993年，《中华人民共和国教师法》第十七条明确规定，学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制，其步骤、办法由国务院教育行政部门规定;2002年，原国家人事部出台《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》，启动事业单位人员聘用制度改革；2011年，《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》提出，以转换用人机制和搞活用人制度为核心，以健全聘用制度和岗位管理制度为重点，建立事业单位人事管理制度；2012年，《国务院关于加强教师队伍建设的意见》指出，全面推行聘用制度，完善以合同管理为基础的用人制度；2014年，《事业单位人事管理条例》明确了事业单位人事管理实行聘用制度。据《2014年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，截至2014年年底，全国包括中小学在内的事业单位聘用制度推行比例超过了93%。建议国家有关部门2016年前后尽快出台"教职工聘任制度实施细则"，明确教职工聘任的程序、合同规范、续聘与解聘办法，以及教育行政部门、学校、教职工各方的职责权利，以此作为教职工人事管理的基本依据。聘任制度是教职工人事制度改革的基础，须在其他制度改革之前推行。党的十八届三中全会、《教育规划纲要》均做出了校长教师交流轮岗的决策部署，2014年《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》明确用3?5年时间实现该政策目标，提出区县宏观管理、学校依法聘用的"县管校聘"政策是其制度保障。参考以上时间节点，2019年以前应建立健全教职工聘任制度，考虑到聘任制度的基础性及改革的复杂性，可将该时间节点适当延长，定在2020年，使聘任制度成为教职工人事管理的基本依据，形成相对完善的符合教育现代化要求的教职工聘任制度。
　　第二步，2017年前后，将聘期内非在编教职工工资收人、社会保障、人才服务等纳人政府购买教育服务目录。由公共财政补齐现有非在编教职工的工资待遇差额，使聘期内非在编教职工在工资待遇水平、社会保障强度、工作福利标准等方面与在编教职工一致，甚至略有提高。依据《政府购买服务管理办法（暂行）》的要求，公共教育、人才服务、社会保险、养老服务、住房保障服务应当纳人政府购买服务指导性目录。《中华人民共和国社会保险法》规定，职工应参加基本养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险，生育保险由用人单位缴纳，其余由用人单位和职工共同缴纳。2011年，《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》提出，完善事业单位及其工作人员参加基本养老、基本医疗、失业、工伤等社会保险政策，逐步建立起独立于单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的社会保险体系。2015年，《机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》颁布，以养老保险改革为切人点，在前期试点的基础上率先改革。按照国家宏观设计，养老以外的其他社会保险同样将逐步实现企业与机关事业单位并轨。国家职能部门尽快出台中小学教职工社会保障实施细则，将聘期内非在编教职工工资以及医疗、养老、工伤、失业、生育、住房、子女受教育等社会保障中应由单位承担的部分纳人政府购买服务指导目录。教职工基本工资直接打人个人账户，确保专款专用；由学校分配的奖励性绩效工资打人学校账户，学校掌握绩效工资的分配权，由学校自主发放。与此同时，积极培育第三方教职工人事代理机构，作为承接主体在国家职能部门监管下提供聘期内非在编教职工工资、社会保障等人事管理服务，所需经费由公共财政保障。第三方教职工人事代理机构基本成熟，且政府购买教职工人事服务制度基本完善的时候，逐步将在编教职工的工资性收人与社会保障并人该制度轨道，可在试点的基础上逐步推广。事业单位养老保险改革从试点到推广实施用了7年时间，以此为参照，实现全面并轨的目标设置在2025年前后比较稳妥。引导社会力量举办提供后勤、安全、教学辅助等学校工勤人员的第三方教育培训机构，为学校后勤管理社会化提供人员基础。工勤人员实行社会化管理，由学校自主聘任，所需经费由财政保障。
　　第三步，2018年前后，在教职工聘任制度趋于完善的基础上，国家职能部门出台聘期内非在编教职工职称评聘、培训、交流轮岗管理办法，畅通聘期内非在编教职工职业发展渠道。修订教职工职称评定、岗位管理办法，保证聘期内非在编与在编教职工有同等的职称晋升、评奖评优机会，确保所有聘期内的教职工有同等接受培训和交流轮岗的机会。至2025年前后，在工资、社会保障制度并轨的同时，完成在编与非在编教职工同等的职业发展平台的构建。
　　第四步，2026年前后，在聘任制度进一步完善、统一的教职工职业发展平台构建完成的基础上，逐步探索建立以工作实绩而非
　　身份为依据的教职工退出机制。依据聘任合同规定的岗位职责对聘期内在编与非在编教职工开展工作评价与考核，严格续聘程序，逐步解聘无法完成岗位职责的不合格教职工，建立常态化的不合格教职工退出机制。在编与非在编教职工同时面临工作考核与退出的可能，打破"铁饭碗"的思维定势。至2027年前后，基本形成以工作业绩而非身份为依据的教职工退出机制。
　　第五步，2028年前后，新聘教职工以非在编聘任制为主，大幅降低教职工的编制保有率，逐步淡化甚至消除编制在教职工人事管理中的作用。使非在编与在编教职工在待遇水平、职业发展机会、社会保障水平上保持统一，编制逐步淡出学校管理者和教职工的关注领域，营造无编制管理的制度环境。至2030年前后，最终构建中国特色的兼有市场化活力和政府宏观调控优势的灵活、自主、本土化的教职工人事管理制度。
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