教育治理：以共治求善治

　　【论文摘要】教育治理是多元主体共同管理教育公共事务的过程，它呈现出一种新型的民主形态。教育治理的直接目标是善治，即“好治理”；最终目标是“好教育”，即建立高效、公平、自由、有序的教育新格局。完善教育治理体系是推进教育治理的关键，其核心是通过分权和集权两种方式调整优化共治主体的权责关系，解决教育管理中社会参与不够、学校办学自主权不够、政府宏观管理能力不足、学校内部治理结构不完善等突出问题。
　　【论文关键词】教育治理;价值目标;教育治理体系；善治；分权;集权[作者简介]褚宏启，北京教育科学研究院副院长，北京师范大学教育学部教授、博士生导师（北京“治理”（governance)在我国已非新词，治理问题于20世纪末就已成为研究热点之一，不过其影响仅限于学界。自党的十八届三中全会正式提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”后，治理和教育治理遂成为公共政策话语，并引发研究升温。
　　教育治理是指国家机关、社会组织、利益群体和公民个体，通过一定的制度安排进行合作互动，共同管理教育公共事务的过程。治理的典型特征是多元主体参与的共同治理，目卩“共治”。共治是路径，善治（goodgovernance，“好治理”）是目标。善治的要素包括治理的有效性、回应性、稳定性，以及参与、公正、廉洁、透明、问责等。[1]而善治本身也不是目的，善治最后的目标是公共利益的最大化，教育之善治的最后目标是办成“好教育”（goodeducation)，好教育或者“善教”意味着教育领域公共利益的最大化。共治并不必然带来善治，但没有共治必然没有善治，共治所具有的内在优势有助于达成善治。
　　在我国，治理和教育治理已经具有一定的政策基础、实践基础、研究基础，推进教育治理与过去教育改革思路一脉相承，与简政放权、教育行政职能转变、建设现代学校制度等是一致的，是对一直在进行的教育管理改革的深化。本文将对教育治理的特征、背景、价值目标、体系建构等予以探讨。
　　一、教育治理的特征与背景
　　相对于以政府为单一主体的教育行政管理，教育治理有其显著优势--能更好地应对社会发展和教育发展对教育管理变革提出的挑战。
　　一）教育治理的优越性
　　教育治理的突出特征是多主体参与的合作管理、共同管理、共同治理。参与管理的主体已经不只是政府部门，而是包括各种非政府组织、各种社会团体、私人部门、公民个人在内的多元主体。治理不是作为单一主体的政府的统治和管理，而是多元主体参与的民主化管理。
　　治理与单一主体的政府管理不同，二者虽非截然对立，但至少有如下显著区别。一是主体不同。政府管理的主体只是政府，而治理的主体还包括社会组织乃至个人。这一变化意味着，政府不再只是治理的主体，而且也是被治理的对象；社会不再只是被治理的对象，也是治理的主体。二是权源不同。政府的管理权来自权力机关的授权，尽管权力机关授权从根本上说是人民授权，但人民授权毕竟是间接的。而治理权当中的相当一部分由人民直接行使，这便是所谓的自治、共治。三是运作不同。单一主体的政府管理的运作模式是单向的、强制的、刚性的，因而管理行为的合法性常受质疑，其有效性常难保证。治理的运作模式是复合的、合作的、包容的，治理行为的合理性受到更多重视，其有效性大大增加。
　　教育治理是对传统教育管理方式的超越，是教育管理民主化的集中体现，是教育管理的现代形态。因此，教育治理与教育管理并不是对立关系，前者只是后者的一种高级形态。不能用“教育治理”的概念否定和取代“教育管理”的概念。
　　教育治理的优越性在于多元主体的民主参与。在教育治理的框架下，各种不同的教育利益诉求能得到充分表达，教育决策、教育政策与教育立法得到充分讨论与论证，并从政治生态上消除了人治显性或者隐性存在的可能性。因此，教育治理具有显著的民主化、法治化、理性化(科学化)特征，是教育管理现代化的重要表现。在教育治理体系中，国家机关、社会、公民不是对立对抗关系，而是致力于共赢善治的联动合作关系。
　　教育治理所具有的优越性，是教育治理兴起的逻辑前提。而社会发展、教育发展的新变化对于教育管理的挑战，则是教育治理兴起的现实基础。
　　二）教育治理的国际背景
　　自世界银行1989年在讨论非洲发展问题时首次提出“治理危机”（crisisingovernance)以来，“治理”这个概念在国际学术界很快就流行开来。20世纪90年代以来，有关治理的著述大量涌现，治理理论成为当代政治学、行政学、管理学中的显学。
　　治理的兴起主要有以下两个方面的原因。一是由于西方福利国家出现政府管理危机。第二次世界大战后，在民族国家内部，政府被视为“超级保姆”，职能扩张、机构臃肿、服务低劣、效率低下，财政危机遍布各国，社会分裂和文化分裂同时出现。在这样的背景下，治理作为一种既重视发挥政府的功能，又重视社会组织群体势力相互合作、共同管理的方式和理念登上了历史舞台。二是与市场和调节机制发生危机有关。市场机制在发展和提高资源配置效率方面显示出巨大的优越性的同时，也会产生分配不公、外部化、失业、市场垄断等失灵现象。因此，社会急需新的调节机制。这个新的调节机制就是治理机制。“单纯的市场手段和单纯的积极干预都不能实现对社会资源配置的高效率，治理就被认为是对付市场失灵和政府失灵的重要机制。”[4]社会组织的迅速发展也为多元治理的全面运作提供了动力基础和体制化支援。
　　单一依靠政府或者市场都不能带来善治。治理的兴起是为了缓和日益复杂的社会事务与相对集中的公共权力之间的矛盾，治理试图重新配置公共权力，通过向社会组织、私营部门等开放权力的方式提高国家管理的弹性与韧性。治理理论的魅力不仅在于其将民主、参与、协商、分权、责任、人权、平等、合作等诸多美好的价值融人其中，而且在实践过程中展现出其相对于垂直统治的巨大灵活性，在一定程度上降低了国家管理的成本与风险。因此，治理理论和实践不仅被西方发达国家所推崇，且被世界银行、经济合作与发展组织、联合国教科文组织、联合国开发计划署等国际组织系统总结并向发展中国家推广。
　　教育治理作为国家治理的有机组成部分，必然会受到国家治理变革浪潮的影响。但教育治理的兴起，并非只是跟在一般治理变革之后亦步亦趋的结果。教育治理有其自身特性与相对独立性。从国际上看，教育中的政府单一管理与市场化改革带来的问题，亦即教育管理中政府和市场“双重失灵”，[6]是促使教育治理勃兴的现实原因。
　　我国的教育管理和教育治理，也受到国际治理理论与实践的影响。在我国，倡导教育治理，主要基于我国社会发展和教育发展对于教育管理的挑战。
　　三）教育治理的国内背景
　　西方发达社会的治理和教育治理，是建立在尽管政府发育（现代科层制）和市场发育(市场经济)都比较成熟但却“双重失灵”的基础上的。中国的治理土壤显然不同于发达国家，我国的现代科层制和市场经济都不成熟，因此，我国教育治理的制度基础、目标设定、路径选择等与发达国家有较大差异。因此，在扩大微观教育领域基层参与式民主的同时，还要致力于建设现代科层制政府、完善教育行政机构与职能，以及更好地规范市场并促进市场健康发育。
　　改革开放以来，我国教育取得了历史性成就，但我国教育的促进人的发展及促进社会发展的能力亟待提升，可持续发展能力不强。教育管理中也存在一些突出的问题：政府在教育管理中越位、缺位和错位严重，学校办学活力不足，利益相关者参与管理不够等。我国已有的教育管理体制机制不足以解决现存的教育问题，教育管理改革势在必行，政府教育行政职能亟待转变。
　　现存问题迫使我们对传统的政府理论进行反思，并对政府角色重新定位。应该认识到，政府并不是唯一的权力中心，政府不是全能者，不应该垄断对教育的管理权，应与社会、学校合理分权，只保留对教育事业发展起决定作用的重要事项的决策权和控制权，把原先由它独立承担的一些责任转移给社会和学校，变强势政府对学校的单边管理为政府、社区（家长）共同参与的多边管理和共同治理。[7]因此，教育治理需以转变政府职能为突破口，以构建政府、学校、社会新型关系为核心内容，旨在形成政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与的格局，更好地调动中央政府和地方政府的积极性，激发每个学校的活力，发挥全社会的作用。
　　二、教育治理的价值目标
　　教育治理的价值目标能够为多元主体之共治提供方向和指针，化解在改革过程中一些主体所感到的迷茫、混乱和失落，使多元主体从中获得方向感、认同感和归宿感。概言之，教育治理的价值目标是办成“好教育”，使教育领域公共利益最大化。亦即，使内在于又超越于多元主体利益之上的学生的根本利益和长远利益，以及社会的根本利益和长远利益，能得到最大化的实现。本质上是要求捍卫教育的公共性与公益性，解决教育中的公共利益被蚕食和侵蚀这一现实问题。例如，“应试教育”损害学生身心健康，不利于学生的全面发展，不利于国家发展和民族振兴，严重损害公共利益，需要大力治理。

　　论文榜（www.zglwb.com），是一个专门从事期刊推广、投稿辅导的网站。
本站提供如何投稿辅导，寻求投稿辅导代理，快速投稿辅导，投稿辅导格式指导等解决方案：省级投稿辅导/国家级投稿辅导/核心期刊投稿辅导//职称投稿辅导。


期刊鉴别	论文检测	免费论文	特惠期刊	学术答疑	发表流程

搜索

教育治理：以共治求善治