摘要：我国信访制度逐步由建立之初的公民监督行政的手段演变为以公民权利救济的手段。当下，信访成为社会热点议题，信访制度存在多种问题，包括功能定位不清、机构设置不合理、制度规范缺乏、司法权威不够等问题。通过借鉴日本行政苦情制度，我们信访制度的改革应该朝着明确功能定位、理顺各级信访部门关系、完善法制、提高司法权威的方向努力。

　　关键词：信访制度；苦情制度；完善

　　信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。①

　　新中国成立后，中国共产党作为执政党，注重倾听民声民愿，把信访看成是党和政府加强与人民联系的一种方法。1951年6月当时的政务院颁布了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，这也是新中国成立后的一份关于信访工作的文件，文件中明确强调，各级政府应为人民群众做主，要密切联系群众，全心全意服务，做好与人民相关的事情，鼓励人民群众积极监督政府的工作和相关工作人员，积极反映情况。信访制度设计之初，目的是使该制度成为民意上传到政府的通道，从而在政府中贯彻党的群众路线，使得政府的施政更切合民众的要求。

　　信访制度建立之后，其本身的制度架构以及所承担的功能也在发生着演变。1982年2月国家及时召开了第三次全国信访工作会议，通过了《党政机关信访工作暂行条例（草案）》和《当前信访工作的形势和今后的任务》，《条例（草案）》共六章二十一条，为信访机构设置、信访工作人员的配置、办理信访事项的原则和方法提供了依据，省市级以下（包括省市级）党委和政府可以联合设立信访工作机构，也可以分别设立信访工作机构，各大部委及县级企事业单位可以设立信访工作机构，或配备专职信访干部。1995年10月28日，为了更好地保护公民的合法权益，维护信访秩序，国家颁布了《信访条例》，这是我国第一部信访行政法规。信访也自然成为我国公民行使其正当权利的重要渠道，公民通过这个渠道不仅行使其批评、建议权，现在更多的是在寻求救济和保护。②如今，信访制度已经不仅充当政府了解民意的通道，更是公民维护自己权利的重要途径。在中国的行政救济制度中，信访已经是行政诉讼、行政复议之外的另一大权利救济手段。

　　一、我国信访制度的发展以及存在的问题

　　信访制度虽然发挥着越来越重要的作用，但是，由于制度设计的不尽合理、配套制度的不完善以及社会成员普遍心理等等因素的影响，信访制度也存在着大量问题：

　　（一）信访制度功能定位扭曲。

　　《信访条例》第一条规定：“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序，制定本办法。”从这一条看，信访制度的功能在于救济当事人受损的权利。但《信访条例》第二条第一款则规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者是其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”③从这一条看，信访制度的功能又似乎是公民监督政府施政的手段。

　　信访制度在功能定位上徘徊于权利救济和公民监督权的行使之间，导致信访部门职责不清晰，制度缺乏目的性和专业性。有学者指出：“本该是收集和传达老百姓民意的信访制度，现在却成了老百姓最后一种救济方式，而且被视为优于其他行政救济甚至国家司法救济的最后一根救命稻草。”④

　　（二）因为制度规范的不严密而导致的问题。

　　现行的《信访条例》在对于信访程序的规定上存在漏洞，关于立案和答复这两个环节行政自由裁量的空间过大，直接导致了部门之间的推诿扯皮，许多信访被积压下来，问题无法获得解决。

　　此外，《信访条例》关于信访所处理的事项范围也未明确规定，这导致了公平有事便找信访办，信访部门工作量巨大，不堪重负，其结果是无法集中精力解决其本应解决的问题，效率低下。受理事项的不清晰，既不能给社会成员寻求权利救济明确的指引，救济效率的低下造成另一种不公平，也给信访部门本身的工作带来困惑。

　　最后，《信访条例》关于责任的追究也不明确。对于信访工作中的内部责任追究的缺失，对信访工作中的“办案不力”、“处理不当”和“玩忽职守”等行为没有作出相关的追究和处罚规定，导致信访工作人员的职责意识淡漠，信访工作效率低下。