因此，建议对东北主产区的大豆、长江中下游等主产区的油菜籽试点实施差价补贴措施。即，政府预先确定大豆、油菜籽的目标价格，农民按市场价格随行就市销售。当市场价格低于目标价格时，按两者之间的差价给予农民补贴；若市场价格高于目标价格，则不启动该政策。政策试点设计的要点：

　　第一，制定目标价格。其基本原则是，补偿大豆、油菜籽等农产品生产成本，使农民获得合理收益。

　　第二，统一核定差价。目标价格与市场价格之间的差价，由国家根据当年大豆、油菜籽收获季节平均市场价格统一核定，一年一定。

　　第三，确定补贴资金的总量。原则上，大豆、油菜籽差价补贴资金总额，等于生产量乘以差价。但该补贴属于不可免除的“黄箱”政策，需遵守WTO农业补贴规则，因此对差价补贴资金应实行总量控制。若测算的差价补贴资金需求总额超过WTO微量允许补贴空间，则应以微量允许空间为上限。

　　第四，包干分配、直补到户。按照补贴资金总量控制、分省县包干、直补到户原则，国家按有关省份近3年平均产量比例关系实行包干分配，各省份再包干分配到县（市）。农户通过已有的直接补贴或良种补贴发放渠道，按照补贴资金与大豆、油菜籽种植面积挂钩方式，据实领取补贴资金，并张榜公示，接受监督。

　　如果试点取得成功，建议逐步推广到水稻以及具有类似特点的棉花、食糖等农产品，探索建立目标更加清晰、作用更加直接、操作更加简便、效果更加显著的新型农业价格支持与补贴政策体系。

　　（三）研究设计针对重要产品、关键环节的专项补贴措施

　　第一，水稻专项补贴。建议以水稻作为试点，

　　抓紧研究与农民种稻面积或交售商品粮数量挂钩的水稻专项直接补贴。可考虑采取如上所述的差价补贴，或价外加价......等办法，与已有的最低收购价、种粮补贴相配套，建立鼓励水稻生产的政策支持新机制，缓解水稻供需紧张矛盾。

　　第二，专业农户补贴。对粮食主产区经营耕地面积在一定范围内（如30~150亩），且主要从事粮食生产的农户，按粮食实际种植面积给予补贴。种植规模较大的商业化农户（如150亩以上），由于能够获得高于平均水平的利润，因此不纳入补贴范围。

　　第三，农业信贷利息补助。建议采取项目申请的方式，对专业农户用于农田水利等基础设施建设自主投资，给予定额的直接投资补助；对商业化种粮大户，给予信贷利息补贴或者提供低息贷款。

　　第四，农业环保补贴。以粮食主产区的专业农户为补贴对象，对采用资源节约、环境友好生产方式......导致的损失给予一定补贴。

　　（四）进一步完善现行补贴政策措施

　　对目前正在实施的最低收购价、临时收储，以及粮食直补、农资综合补贴等措施，要在系统评估政策综合效果、总结存在问题的基础上，进一步完善政策机制与操作办法，增强政策的针对性和有效性。

　　（1）完善最低收购价政策。粮食最低收购价政策实施以来，在保护和调动农民种粮积极性，促进粮食增产、农民增收，维护粮食市场稳定、保障国家粮食安全等方面发挥了极其重要的作用，取得了显著成效，但也存在一些问题，必须抓紧完善。

　　第一，合理确定最低收购价格水平。必须统筹考虑国内粮食生产成本、利润水平、市场供求、不同品种之间比价及国际市场价格等因素，合理制定小麦、稻谷的最低收购价格。应逐步提高最低收购价格水平，保证最低收购价提价幅度高于粮食生产成本上涨幅度。

　　第二，坚持实行单一政策执行主体。必须保证托市收购和价格平抑等国家粮食调控政策执行主体的同一性和唯一性，坚持实行单一政策执行主体，明确执行主体的权责利，防止多元主体带来的利益争夺与责任推诿。建议充分发挥中央储备粮垂直管理体系具有政令畅通、步调一致、雷厉风行工业化中期阶段的农业补贴制度与政策选的体制优势以及管得好、调得动、调得快、用得上的保障能力与执行能力，将国家调控粮源集中纳入垂直管理体系的直接控制之下，提高政策执行效率。

　　第三，实现政策的启动与退出的制度化与规范化。加快建立制度化的政策启动与退出机制。如果新粮上市期间，市场平均价格低于国家规定的最低收购价格，即启动最低收购价收购。当市场价格回升至最低收购价格水平之上，则要求政策执行主体必须自动停止或及时退出收购。必须加快建立健全责任追究制度和惩处机制，对未能及时退出的政策执行单位追究责任并予以严厉的经济处罚。

　　第四，适度控制收购数量。如果最低收购价收购量达到市场流通商品量的30%~40%，有关部门应及时发出预警信号。结合市场价格走势等情况，放缓或退出最低收购价收购，尽可能地给其他市场主体预留足够的商品粮，消除部分企业抢购或囤积的动机。

　　政策操作要求，一是确定委托收储库点，按照有利于保护农民利益、有利于粮食安全储存、有利于监管、有利于销售的原则，由政策执行主体自主选择具有一定资质和条件的委托收储库点及延伸收购点。二是加强对委托收储库点资金和粮食的监督与管理，加大对政策执行中违规违纪处罚力度。三是提高为农民售粮服务的能力和水平，简化程序、降低农户售粮成本，使小农户从最低收购价政策中获益。

　　（2）改进临时收储措施。2009年，采取多元主体参与临时收储措施，通过一次性运输费用补贴，鼓励和引导粮油加工企业到东北产区收购玉米、大豆，在南方油菜籽产区收购油菜籽。政策执行结果表明，部分参与临时收储的经营性企业，以盈利为目的，在市场价格低于临时收储价格时，并不进行托市收购，多是徘徊观望；而当市场价格回升到临时收储价格之上时，为获取国家的费用补贴纷纷抬价抢购，进一步推动价格快速上涨，形成逆向调控效应。由于流向多元主体的临时收储粮食，粮权不属于国家，一定程度上削弱了国家宏观调控能力。

　　特别是玉米，在2010年价格持续上涨的情况下，个别托市企业减缓销售进度、囤积待涨，加剧粮价的异常波动。

　　进一步改进和完善临时收储措施，首先，必须坚持“单一”政策执行主体政策，避免多元主体分化政策效果；其次，建立制度化的政策启动与退出机制，防止政策操作的随意性；第三，探索建立临时收储与调控储备一体化操作机制，强化政府宏观调控能力。具体操作可以参考最低收购价政策。

　　（3）加强和完善直接补贴措施。对今后新增的直接补贴，要建立与农民实际种植面积挂钩的政策机制。其关键是，抓紧建立“农业补贴基础信息管理系统”。该信息系统包含全国各个农户土地承包与种植面积的地理信息基础性数据，能够准确甄别和确定各农户的产量、种植面积等情况。有关部门应充分应用卫星遥感等现代信息技术，结合农户承包地登记、确权及农业普查等工作，率先在粮食主产区建立以农户为单位的耕地资源与粮食种植面积基础数据库和土地空间信息管理系统，为今后开展各类政策性补贴、农业保险、粮食估产等工作奠定技术基础。

　　要着力解决由于信息不对称、操作不规范、权力寻租等所导致的政策漏损和溢出效应。要进一步完善补贴操作办法、加强政策执行的监督与管理，加大对违规违纪行为的处罚力度，确保农民成为真正的受益主体。

　　第一，粮食直补。为保持政策的连续性，从实际效果出发，建议将其转变为脱钩补贴，纳入“绿箱”直接收入支付，为“黄箱”补贴实施保留政策空间。同时，要进一步增加粮食直补资金总量。

　　第二，农资综合补贴。按照“价补统筹、动态调整、只增不减”原则，实施动态调整机制，新增补贴资金重点向粮食主产区倾斜，着力提高主产区种粮农民的补贴强度。对生产的激励作用，关键要尽快实现补贴与实际种植面积挂钩。

　　第三，良种补贴。现阶段暂不宜增加补贴品种，建议着力提高重点品种的补贴强度，逐步取消差价供种的补贴方式，全部采用直接现金补贴农户的办法，尽快与实际种植面积有效挂钩。

　　第四，农机具购置补贴。充分考虑农机具存量结构与分布，补贴资金向农机动力不足的粮食主产区倾斜。完善补贴操作办法，探索申请补贴、选机购机、补贴报销相互分离的操作方式，切实加强补贴执行的管理和监督。

　　第五，畜产品（生猪、奶牛）养殖补贴。改革目标为“反周期补贴”，特别是在价格较低时，切实稳定生产者收益，要防止补贴政策导致供给和价格波动。

　　第六，农业保险保费补贴。一是，采取差异化补贴方式，适度提高对粮食主产区、中西部财力困难地区以及重点粮食品种的中央财政保险保费补贴比例。将原来由农户承担农业保险保费部分调整为中央财政新增农业补贴资金（如农资综合直补）代为缴纳。二是，保费补贴范围局限于主要农作物保险（或加上少数重点养殖业保险），重点是高风险、低收益的作物品种，如粮油作物。三是，将种粮大户转入土地纳入农业保险保费补贴范围。四是，承担保费补贴的保险业务机构由地市级政府（或省级政府）统一确定，并要求基层政府将农业保险保费补贴宣传资料及保险合同发放至每个农户手中。五是，加强对保险机构灾后理赔的监督与管理。六是，加快建立国家再保险机构，对从事农业保险业务的再保险费用给予补贴或优惠。

　　①2004年，胡锦涛同志在党的十六届四中全会上指出：“纵观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。”

　　②最低收购价格的产品等级标准为国标三等，每个等级之间的差价为0.02元/斤。

　　③即农业生产者补贴占农业总收入的比率。其中，农业补贴用经济合作与发展组织（OECD）的生产者支持估计（PSE）方法测算，农业总收入为农业产值与财政预算支持之和。

　　④即支持总量估计（TSE），用OECD方法衡量实施农业支持政策措施后，从纳税人和消费者转移到农业部门的所有补贴。

　　⑤即非特定产品补贴不超过农业总产值的8.5%，特定产品补贴不超过该产品产值的8.5%。

　　⑥相关研究表明，非特定产品的“黄箱”支持空间较大，但部分特定产品的“黄箱”支持，如棉花、大豆、小麦等产品今后面临较大压力，可能会突破微量允许水平。

　　⑦即不针对农民和特定农产品的补贴措施。

　　⑧其基本机制是，政府预先规定相关农产品的“贷款价格”（相当于政府为农民设置的“最低保护价”），农民可用农产品作为抵押品，按政府规定的“贷款价格”申请贷款。当市场价格高于“贷款价格”时，农民可按市场价格销售农产品，偿还按“贷款价格”借的贷款，赚取所得利润；当市场价格低于“贷款价格”时，农民则将抵押的农产品交给美国农业部所属的商品信贷公司，即相当于政府按“贷款价格”作为最低保护价收购农民的农产品。

　　⑨门槛价格，是欧盟对进口农产品的控制价格，其加上进口农产品在共同体内部的运费和装卸费后，大致等于欧盟农产品的目标价格。若进口农产品的到岸价格低于门槛价格，欧盟将按照进口价格和门槛价格之间的差额征收差价税。干预价格，即农产品最低价格。当农产品市场价格低于干预价格时，欧盟按照农产品市场价格与干预价格之间的差价向农户支付差价补贴。干预价格是共同体市场粮食等农产品的最低价格，农民可直接在市场上出售粮食，领取政府的差价补贴，也可将粮食按政府干预价格卖给政府指定的收购部门。目标价格，指欧盟制定的农业生产者指导价格，根据共同体市场农产品的最高价格确定。

　　⑩差价补贴，指农民按市场价格随行就市销售粮食等农产品，政府预先确定一个目标价格，当市场价格低于目标价格时，按两者之间的差价给予农民补贴；若市场价格高于目标价格，则不启动该政策。

　　参考文献

　　（1）本书编写组：《“中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定”辅导读本》，人民出版社，

　　（2）程国强：《农业补贴：制度设计与政策选择》，发展出版社，

　　（3）程国强：《发达国家农业补贴政策的启示与借鉴》，《红旗文稿》，

　　（4）程国强：《消除粮价异动之源》，《财经》，

　　（5）程漱兰：《农村发展：理论和实践》，人民大学出版社，

　　（6）宋洪远：《改革以来农业和农村经济政策的演变》，经济出版社，

　　（7）朱满德、程国强：《农业补贴的制度变迁与政策匹配》，《重庆社会科学》，

　　（8）朱满德、程国强：《农业政策：支持水平、补贴效应与结构特征》，《管理世界》，