古典主义和新古典主义经济学认为政府作为天然的公共品生产的唯一主体，通过官僚制组织模式向社会提供公共产品。西方福利经济学也认为由于公共产品具有的非排他性和非竞争性，若通过市场方式提供，会出现“搭便车”的问题，从而导致供给不足，而由具有强制力的政府来提供，则可以克服市场供给的缺陷。但２０世纪６０、７０年代，新制度经济学兴起，认为政府垄断公共产品供给，不可能实现资源配置的帕累托最优，８０年代兴起的新公共管理理论（ＮＰＭ）提出让更多的经济主体参与到公共产品的供给中，主张在政府公共部门采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，即把市场机制引入公共产品的提供中。在这种情况下，很多学者和政府部门认为引入私有资金进入农村水利公共设施，建立市场机制才是解决农村水利准公共品供给不足的主要举措。因为公共财政如果成为主导力量，不仅增加政府的财政负担，而且等于把所有水利设施完全归类为纯公共品，由国家低价供给，这在经济上是低效率的。这从理论上为政府在农田水利投入方面的缺位给予了支持和肯定。

　　现实的原因则是随着中国财税制度的改革，财权上移，虽然中央财政和省级财政财力雄厚，但只对重大项目的建设进行投资，在法律法规中没有承担农田水利建设的义务；而承担农田水利建设义务的县、乡政府却财力不足，由于地方政府财政收入有限，以农田水利为代表的农村基础设施建设投入具有周期长、规模大、风险高、见效慢的特点，地方政府忽视自身职能，仅仅按照利益机制分配财政资源，更乐于把有限的财政投入到第二、第三产业，提高利税收入。正是由于这种财权与事权不匹配的城乡二元财政结构，使得基层政府组织在公共品供给上的投入越来越少，少量的公共支出也主要用于原有公共品的运转管理方面。

　　２０１０年云南水利投资达到１５０亿元，２０１１年力争达到２００亿元，资金投入不可谓不足，但地方政府为了追求利益最大化，将这些投入中的大部分投向了大江大河和重点水利项目，大型水利项目成为城市的配套设施，云南省备受重视的“润滇工程”便是５２座大中型水库。水利建设主要为城市和工业服务，而占人口多数的农村和山区，却重视不足，特别是农田水利设施的建设，由于收益慢且低得不到应有的重视，农村和农民在享受水利公共品方面被边缘化，这也是城乡差距扩大的表现之一。一旦发生旱涝灾害，农村和城市往往水火两重天。据昆明市松华坝水库管理处的数据显示，２０１０年旱灾期间，昆明主城全天用水量约为８０万Ｍ３，和往年同期相差无几。昆明是全国１４个严重缺水的城市之一，但此次旱灾发生以来却几乎感觉不到任何大旱的痕迹存在，这得益于一项重要的城市供水项目———位于昆明主城区１００公里外禄劝县境内的云龙水库；形成鲜明对比的是，水源所在地的禄劝县城，由于主要供水点———桂花箐水库水位严重下降，群众只能喝流经县城的掌鸠河河水，当地农村不仅农业用水无法保障，就连农户的正常饮水都受到一定程度的影响，巨大差别背后隐藏着的是对农村水利设施的严重忽视。

　　（二）“一事一议”制度对民间投资的制约

　　农村税费改革取消乡统筹和改革村提留后，原由乡统筹和村提留开支的农村水利基本建设所需资金，不再固定向农民收取，而是采取“一事一议”的筹集办法。“一事一议”模式成功运行有一个基本前提是：同属于项目受益范围的民众很容易形成利益共识。而农村小型水利设施的需求主体———农民的收入水平和构成在不断发生变化，造成偏好不一，在自愿合作供给方面很难达成一致。据２００７年云南人口抽样调查资料显示，农村就业人口中，虽然农业仍占７８％，依旧是云南农村就业最主要的行业，但比２０００年下降了５．４９个百分点。随着城市化和工业化的不断发展，政府对农村劳动力转移的支持，以及云南农村旅游市场的不断开发，越来越多的农民进入第二、第三产业就业，意味着越来越多的农民对水利基础设施尤其是农田水利设施的需求会不断降低，在多数投票制下，以非农收入为主要收入来源的农民越多，最终地投票结果将是水利设施的建设数量越低，就越难满足真正地需求群体———以农业收入为主要收入的农民的真正需求。

　　（三）农田水利设施运营低效率

　　农村水利基础设施产权归属、责任主体大都不明确，国家、集体和农户三者之间责任和义务界定不清；各级财政对农村水利基础设施建设的投资范围不明确，许多建成设施的运营维护资金难以及时到位；建管用脱节，运行缺乏有效地经济激励和约束机制，这都不利于小型水利设施的产业化经营。此外，作为维护水利基础设施正常运营的关键，水价的制定一直是备受重视的环节。农村水价长期以来被国家严格控制，低廉的水价造成了严重的水资源浪费，导致供水单位入不敷出。

　　水价一直按供水成本或者低于供水成本的水平收取，而计算供水成本时又忽略农民按劳折资形成的固定资产折旧，因此，农业水费标准平均不到供水成本的一半。同时水费收取难，收取率低，尤其是小型水利设施的公共品属性，以及需求主体的区域分散性，都使水费的征收困难重重。税费改革以前，水费大多是由乡镇政府随农业税一起征收的，农业税取消后，很多农民都认为水费也理所当然不用交了。

　　四、提高农田水利供给水平的建议

　　（一）强化政府投资的主导地位

　　基于农田水利的公益性、外部性和公平性特征，必须强化政府财政作为投资主体的地位：加大中央财政预算内水利投资力度，保证中央财政用于水利特别是农田水利的投资与财政支出保持同步增长。

　　“城乡统筹发展模式”是云南新农村建设公共产品供给可选的模式之一，以城市带动农村，为农民提供基本的公共产品和公共服务。农田水利设施的供给同样可以依据城乡统筹发展的要求，按照各级政府财力与事权对等的原则，建立中央和地方政府共同负责机制，以法规形式规定各级财政的投资责任，优化各种资源在城乡之间的配置。

　　此种模式较适用于农村人口多而密集，城市经济相对发达的地区，例如：昆明、曲靖、玉溪等地。针对云南大多数地区山区多、经济相对落后，人口分散，自然环境不利于农田水利建设的实际，中央及省级财政投入农田水利设施建设的专项补贴资金应该增加，并向这些地区倾斜。根据国家财政的倾斜原则，财政部、水利部于２０１０年联合颁布了《重点小型病险水库除险加固和资金管理办法》。根据管理办法，中央专项资金对云南等省份的藏区的小型病险水库，按平均每座水库控制投资额全额补贴。目前云南全省有１２１２座坝高１０米以上、库容２０万Ｍ３以上的重点小Ⅱ型病险水库被列入国家规划（小Ⅱ型水库指库容大于或等于１０万Ｍ３而小于１００万Ｍ３的水库），每座补助资金２４０万元；还有２２０８座其他小Ⅱ型病险水库纳入了省级规划，由地方安排资金。除了增加预算内投入资金外，中央政府还可以采取的措施包括继续延长水利建设基金征收期限；拓展水利建设基金征收渠道，通过对工业和城市生活用水征收水资源费附加筹集水利建设基金以用于农村水利基础设施建设。

　　政府在制度改革、鼓励投资、缩小区域财力差距等方面依旧起着主导作用。近几年，虽然建立市场化体制在水利改革中呼声非常高，中央也提出“谁建设、谁投入、谁受益”的观点，但从总体来说，当前我国水利尤其是农村小型水利建设尚未完全脱离旧的计划经济模式，也未建立足够的激励制度来吸引更多的民间投资。因此在改革进程中，政府需要制定相关优惠、指导政策，完善农村金融信贷机制；强化准公共产品的“混合供给”模式，既要防止市场化不足，又要防止过度市场化。

　　（二）将ＰＰＰ模式与“民办公助”项目结合

　　ＰＰＰ（Ｐｕｂｌｉｃ－ＰｒｉｖａｔｅＰａｒｔｎｅｒｓｈｉｐｓ：公私合伙制）是指公共部门与私人部门之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，建立伙伴合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更有利的结果。比起大中型农田水利设施项目，受益范围在一个村内甚至几家农户之间的小型农田水利设施，具有较强公益性，很难吸引私营部门资金的特点，在融资过程中可以采取ＰＰＰ模式，考虑农田水利设施地方专有性的特点，以政府财政资金作为杠杆，吸引项目受益者或者本地长期居民参与到项目建设中来。

　　１．ＰＰＰ模式的组织方式

　　由县乡政府承担项目发起人的角色，指定项目给具有一定经济能力和管理能力的农户，并提供一定的资金支持和协助其管理工作。如果存在资金缺口，则向农村政策性信贷银行申请政策贷款，而县乡政府提供贷款的担保服务。根据具体项目，确定国家和私人的出资比例，以及个人参与者的出资方式，例如：现金、劳工和财物。参与农户获得的利益主要是农田水利设施带来的灌溉与排涝作用，通过水费获得的利益补偿基本可以忽略不计；政府部门不从中获取经济利益，而更看重项目带来的社会效益，并通过参与投资管理，对项目运营进行有效监管，使其更有效地为农民服务。

　　同时，政府财政可以通过逐年支付部分成本或偿还债务来增加农户投资的积极性由于农田水利设施项目具有特殊性，即便是在市场机制下，仍要坚持互助合作，抗旱防涝，因此不能将其完全私有化，ＰＰＰ模式平衡了公共利益和私人利益———尽管政府仍需投入一定的资金，但远较直接投资要小，从而缓解了政府特别是县级以下政府的财政压力；同时，私人投资者由于政府的参与，投资风险降低，贷款容易度提升，投资的积极性也会提高；在运营管理阶段，政府作为项目参与者，有一定的决策权和监督权，避免因为信息不对称导致的对农民和社会整体利益的损害。

　　２．ＰＰＰ模式与“民办公助”结合

　　根据《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》［中发（２００５）１号］的精神，中央财政设立了小型农田水利工程建设补助专项资金，对农村小型农田水利工程建设采用“民办公助”的方式，对农户、农民用水户协会、农民专业合作经济组织和村组集体等自愿开展小型农田水利工程建设的项目，给予财政补助。根据资金管理办法，西部地区的补助资金比例为３０％，自筹资金比例为７０％，为调动农民自发投资投工的积极性，云南可以大胆将ＰＰＰ模式理念引入小型农田水利基础设施的建设中，进行“产权受益户共有制”改革———“将水利工程的使用权划归给受益的农户，以受益面积确定受益份额”；将ＰＰＰ模式与中央的“民办公助”项目结合，激发群众投资投劳于农田水利的热情。

　　（三）通过“财政奖补”政策提高民主协商效率国家财政可以通过奖补政策提高“一事一议”

　　决策的效率。农田水利设施建设中要用好“一事一议”政策，采取多筹多补、多干多补、以奖代补、先建后补等方式，加大对农民群众建设水利的支持力度。“一事一议”财政奖补，是指村民通过规范的“一事一议”筹资筹劳开展村内公益事业建设项目，政府采取以奖代补、民办公助的方式，给予适当财政奖补。奖补资金由中央和省级财政通过转移支付安排，省级财政按照１：１配套。云南自２００８年被列为村级公益事业建设“一事一议”财政奖补试点省以来，全省各级财政共筹集和兑现“一事一议”财政奖补资金５３．０８亿元，引导带动群众和社会投入资金１３８亿元。坚持和完善“一事一议”奖补政策，需要做到以下几点：

　　１．财政奖补项目应优先解决群众最急需、见效最快的农田水利设施、村内道路硬化等公益事业建设。对于农村中小学校舍修建、通村通乡道路建设、农村电网省级改造等应由公共财政承担的农村公益性项目，举债兴办的村级公益项目以及经营性项目不予支持。

　　２．规范实施民主程序

　　全村受益的项目在全村范围内议事，部分群体受益的项目可在村民小组或自然村范围议事，可采取“一河一议”、“一塘一议”、“一渠一议”的办法。议事过程要按民主程序操作，村民会议或村民代表会议表决后形成的筹资筹劳决定要当场宣布，并由参加会议的村民或村民代表签字认可。

　　３．健全村民监督机制

　　议事项目实施过程和结果要由群众全程参与监督，推选有威信的村民代表组成理财小组、监督小组等，实施全程跟踪监督管理。所筹资金和劳务的使用情况要分别在事前、事中、事后３个环节及时向村民张榜公布，接受群众监督。