1．构建兼顾管理效率与政策绩效，跨越不同惠农政策，横向联接的“两直补”方式事实证明，按计税面积进行“两直补”难以实现粮食安全目标，但其他补贴方式亦存不足:如按商品粮数量补贴容易忽略农民自用粮食及其他销粮渠道，而此亦属宏观粮食安全内容;按实际播种面积补贴兼顾了“种粮公平”与“增产效率”，政策针对性明显，但信息对称要求高，实际操作有难度。理论界也有观点提倡混合补贴，如使用多种补贴方式以实现互补效果，包括按实际种植面积和提交商品量补贴相结合的粮补挂钩法，稳定按承包面积补贴与超出承包面积的实际播种面积也给予一定补贴相结合的二次补贴法等。上述单一型或混合型方式均局限于补贴制度内“就补贴谈补贴”，不同程度存在操作繁琐、交易成本高等问题，不易为实践环节采纳。近年国家惠农政策呈系列状，需要辨析政策间交叉领域，梳理政策间主体关系，整合政策间执行要素，构建兼顾管理效率与政策绩效，跨越不同惠农政策，横向联接的“两直补”方式。具体指，坚持按实际播种面积补贴以贯彻“种粮直补”原则，田亩数据的核实可通过国家政策性农业保险补贴让保险公司开展取证，辅以农村信用社、邮政储蓄银行等信贷机构开展小额信贷所掌握的农民信息，据实发放国家直补资金。如此，一是可将基层工作人员从繁琐的实际核查工作中释放;二是上述机构均属市场化运营，开展种粮信息核查具有专业手段与完备激励机制;三是现有农业保险与小额信贷业务均存在国家补助背景，与相关政府职能部门联系密切，信息获取具有可行性;四是将农业补贴、农业保险、小额信贷等具体惠农方式捆绑在一起，有助最大限度发挥政策效应。

　　2．农资综合补贴与良种补贴发放形式多样化

　　农资综合补贴可鼓励按预期粮食产量发放生产资料及按固定折减金额在固定地点低价购置实物等方式，良种补贴可针对局部地区建立良种库，从而实现现金与种子、农药、化肥及良种等实物相结合的综合发放方式。

　　3．构建农机具购置补贴“由上至下”为“由下至上”的补贴机制

　　农机具购置补贴涉及多元主体，在继续维持政府对基本面控制的同时，要正视农民需求，可试点由农民意愿申请后政府出面采购，渐进实现由“由上至下”向“由下至上”的转变;补贴对象可尝试瞄准专业合作社，具体方式既可直接进行购置补贴，也可实行租赁补贴，如此既能促进农业产业化组织发展，满足个体农民多元需求，又能有效控制区域农机具存量。

　　三、补贴范围困惑:数量增长抑或产业发展

　　新农业补贴制度的实施范围基本是以粮食生产活动为核心，并以粮食增产为评价标准。根据联合国粮农组织定义，粮食安全是指任何人在任何时候，都对充足、安全和具有营养价值的食品，具有实物、社会和经济上的获取机会，以满足他们活跃和健康生活的食用需要和偏好。由此可知，粮食安全具有“质”与“量”的双重内涵。国内也有学者指出粮食安全涉及粮食的数量安全到质量安全再到生态安全3个层次，其中数量安全是粮食安全基础，质量安全和生态安全是粮食安全更高层次。是人口大国，农业支持制度还处在起步阶段，这就决定在今后相当长时期内，数量安全仍将是粮食安全最重要的命题;另一方面，随着居民消费观念转变与环境保护政策强化，质量安全与生态安全更代表了现代粮食产业未来发展方向。近年来，农产品质量安全与农业生态补偿问题日益成为社会焦点，这是忽视粮食质量安全与生态安全的必然结果。就新农业补贴制度而言，尽管良种补贴和农机具购置补贴被设计为提高粮食产业竞争力的生产性专项补贴，但由于力度有限与执行偏差使得执行效果难如人意，因此，补贴制度如果继续片面关注生产增长，固然可保障粮食数量安全并满足国民需求，但补贴产生的路径依赖效应将使粮食质量安全和生态安全的激励缺失扩大化，不利于粮食产业的可持续发展。

　　事实上，随着国家对农业支持的深化，粮食产量稳步提升，从2003年的4.30695万吨上涨至2008年的5.28502亿吨，数量安全危机得到极大化解，这为粮食安全战略向高层次挺进提供了良好契机，而农业补贴可通过制度调整来扩大范围，对高营养值粮食品种生产、低残留农药使用、改善土壤的豆类种植及改变灌溉方式与种植耐旱品种的节水生产等有助于质量安全和生态安全实现的粮食生产行为进行倾向性额外补贴，从而引导粮食生产主体实践质量安全和生态安全理念。如此，一方面可渐进提高粮食质量与环保水平，深化农业结构转型;另一方面可增加粮食生产附加值，推动粮食产业持续发展。

　　四、补贴资金困惑:产区自负抑或统筹整合

　　当前，“四补”资金来源多元化，新农业补贴制度已基本形成中央主导，地方参与的共建格局。

　　然而，实践中关于补贴金额多存有过低疑问，一定程度影响政策效果实现。2008年各项农业补贴合计1028亿元，占财政收入的1．7%，低于欧美日等国20－60%的补贴水平。事实上，当前农业生产成本已进入高速增长时期，现有补贴多用于弥补生产成本上升，尚未达到推动产业发展高度，要继续增加农民种粮积极性，补贴力度应提高到补贴后粮食生产与非粮生产收入平衡的临界点上。补贴金额低一方面可归因于庞大的受补农民群形成巨额补贴基数，另一方面是兼顾农民增收目标而造成资金分散式的“撒胡椒面”使然，现实看，农业补贴难以在短期内向欧美补贴水平看齐，但各项补贴总量已呈逐年上涨趋势，为提高补贴水平，需要对现有补贴资金供给机制进行分析。

　　(一)以产区为单位的补贴资金供给机制透视

　　当前各项农业补贴均不同程度与地方财政相关联:一是部分补贴本身对地方财政有资金配套要求，2007年的中央“一号文件”指出，“各地用于种粮农民直接补贴的资金要达到粮食风险基金的50%以上”，而根据1994年《粮食风险基金实施意见》(国办发［1994］31号)要求，粮食风险基金资金来源由中央补助和地方财政预算按1∶1．5比例配备，日后虽有调整，但基本维持该比例;2005年中央财政安排农机具购置补贴3亿元，地方财政落实8亿元，2006年中央和地方分别上涨至6亿元与11亿元。二是部分省份自发进行配套补贴，如安徽省2007年为促进良种应用，在《关于印发2007年水稻良种补贴与良种挂钩试点方案和水稻产业提升行动良种良法配套资金操作方案的通知》(皖农财［2007］52号)中规定在国家水稻良种补贴资金每亩15元基础上，省财政增加每亩5元良种良法配套补贴资金应用于水稻产业提升行动核心示范区。于是，一方面在配套体制下，地方财力大小在很大程度上决定着各区域个体补贴水平高低与地方财政配套资金多少，愈是财政实力强的省份，补贴发放单量愈高，地方财政支出比例愈大，如江苏省2006年水稻直接补贴标准是20元/亩，共发放“两直补”资金15．83亿元，其中省财政承担14．95亿元;另一方面粮食产量在很大程度上决定各区域整体补贴水平高低与地方财政支出总量多少，愈是产量大省，补贴发放总量愈多，地方财政绝对支出愈大，如河南省2007年单发放粮食直接补贴资金达14．5亿元，按粮食风险基金最低1∶1．5资金比例测算，省级财政支付8．7亿5战略与决策新农业补贴制度的困惑与出路:六年实践的理性反思元。但同时，地方财力雄厚区域与粮食主产区的重合度较低，以2007年粮食产量1800万吨为标准，共有河南、山东等13省可列入粮食主产区;以2007年全国人均地方一般预算支出2902元为标准，共有上海、北京等16省可列入地方财力强省份，二者重合的仅有江苏、内蒙古、黑龙江、吉林、辽宁5省(表1)。如此，一方面导致粮食大省要承担更多与其地方财力不匹配的补贴负担，导致粮食大省补贴水平难以提高①，地方财政支出只能以达到国家最低要求比例为准;另一方面地方财力强的省份其补贴资金压力小，可加大配套资金来相对提高规模有限的本地种粮农民补贴水平，造成非粮食主产区个体补贴水平反高于粮食主产区，如2007年上海粮食直补标准达每公顷上千元，而河南、山东两大主产区仅为每公顷240元与210元，不仅造成总量有限的实际补贴资金存在区域分配失衡，而且扭曲了部分区域按比较优势开展的粮食生产活动，不利于地区分工和专业化生产发展。换言之，粮食主产区在承担国家粮食安全重任下，也承担了相应的生产、流通、储存等宏观粮食安全成本，包括农业补贴。尽管当前粮食主产区粮食风险基金已占全国80%，其中中央财政补助67%，但仍难以有效减轻粮食主产区的财政负担，继而无法有效刺激粮食主产区农民开展粮食生产的积极性，现有补贴资金供给机制急需调整。

　　(二)构建粮食安全责任与粮食安全成本挂钩的补贴资金供给机制

　　按文中划分标准，2007年度粮食主产区全部位列粮食自产区之中。农业补贴总量短期内难以大幅度提升，为有效刺激粮食生产，只能寻求在现有规模下通过修正补贴资金供给机制来调整结构，即将各区域粮食安全责任与成本挂钩，对补贴资金精细化分配。

　　可按全国人均粮食产量为标尺，对各省粮食生产是否可承担本地粮食安全进行评估，并将现有粮食生产省份划分为粮食自产区与粮食非自产区。粮食自产区所生产粮食不仅能满足本地居民需求，还有盈余可部分承担非自产区粮食供给。粮食非自产区所生产粮食无法全部满足本地粮食安全需要，需从自产区调入。而现有补贴资金供给机制是补贴集中于生产环节，地方财政要以本地粮食生产为基数来拨付补贴，如此，粮食自产区就承担有额外的源于非自产区部分粮食安全成本，粮食非自产区则避免为自身粮食缺口支付补贴，造成粮食安全责任与粮食安全成本不匹配。基于此，原有以省为单位的补贴资金供给机制局限于微观粮食安全，带有鲜明的权责自负色彩，既不公平，亦无效率。应以粮食安全责任与粮食安全成本相挂钩为原则，放眼宏观粮食安全，统筹包括中央财政及地方财政支出的有限补贴资金，具体指，按粮食产量均分全国补贴资金总量，再根据各省实际产量分配。如此，一是可有效协调由于各省补贴水平不一造成的区域补贴差异过大问题;二是有助于与粮食自产区重合度极高的粮食主产区种粮积极性提高;三是实现区域粮食生产权责统一。以2007年粮食直补为例，在全国人均粮食产量为379．63公斤，黑龙江、河南等15省可列入粮食自产区，广东、浙江等16省可列入粮食非自产区。2007年全国粮食直补总额151亿元，平均每吨30．1元，再乘以各省粮食产量就获得各省应获补贴，同理，其余“三补”亦可根据自身特点建立各自分配体系。全国补贴资金重新分配问题上，中央财政资金可继续加大对粮食自产区或主产区倾斜力度，并逐步取消地方配套，对粮食非自产区或非主产区中地方财力较强省则继续降低其粮食风险基金的中央比例和减少中央拨付，地方财政资金方面可考虑建立地方政府横向转移支付制度。

　　五、结论