摘要:新农业补贴制度在成为农业支持制度重要组成部分的同时，也存在一定执行偏差。本文认为补贴目标难以兼顾粮食安全与农民增收，可阶段性侧重粮食安全;补贴方式有强调管理效率趋势，应瞄准于政策效应发挥;补贴范围局限于保障粮食数量增长，要放眼产业长远发展;补贴资金供给机制在产区间存在粮食安全责任与粮食安全成本脱钩现象，需整合各级财政补贴资金。

　　关键词:新农业补贴制度;补贴目标;补贴方式;补贴范围;补贴资金

　　进入21世纪以来，以2004年中央“一号文件”为标志的中央一系列强农惠农政策提速执行，加大农业支持力度的战略意图凸显。其中，变“流通暗补”为“生产明补”的新农业补贴制度自2004年执行以来，业已成为农业支持制度的重要组成部分。本文以2004－2009年为时间跨度，以文献梳理和田野调查为研究方法，对新农业补贴制度执行中的目标、方式、范围及资金供给等焦点问题进行检视，提出完善农业补贴制度的思路与对策。

　　一、补贴目标困惑:粮食安全抑或农民增收

　　(一)补贴目标的“二元”政策定位

　　关于新农业补贴制度的目标定位，理论界的讨论聚焦在农民增收与国家粮食安全。一是“合”论，认为补贴作为农业支持手段，应兼顾农民增收与粮食安全。二是“分”论，认为农民增收与粮食安全目标的实现存在不一致，需将“安全”和“收人”分离，其中又分为侧重粮食安全与偏好农民增收两种观点。

　　解读2004－2009年的“中央一号文件”可以认为，新农业补贴制度的目标定位于通过粮食安全与农民增收的双重路径来实现支持农业的战略构想，制度执行具有兼顾两者的目标取向，并不断扩大地域、品类、良种的范围与提高补贴水平。但“面越铺越开”却易导致政策执行偏差，包括补贴标准区域差异性，粮食种植、良种推广、农机具使用、补贴资金用途等信息不对称，相关职能部门高运行成本等，从而引发实际工作效率低下和政策效应下降。

　　(二)补贴目标的“双弱”执行效果

　　在粮食安全目标上，渐成普惠性质且补贴金额有限的农业补贴多被农民理解为一种帮扶弱势群体的国家福利补助，很多农民甚至将各项补贴混同，“农业补贴”成为“农民补贴”与“收入补贴”，农民有好感但不敏感，种粮刺激效应有限。

　　农民是农业生产经营活动的主体，农民种什么，不种什么有自主选择权，一方面家庭经营是农业生产的客观事实，多数农民从事粮食生产活动取决于资源约束、粮食价格、生产惯性等，不因补贴与否而大幅变动，另一方面，农民是理性经济人，在种植粮食与经济作物的耕地、资金、劳动力等资源分配上，会考虑农产品内部比较利益高低与补贴因素，如果补贴金额不足以抵消种粮的机会成本，难以调动农民种粮积极性。取消调节粮食与经济作物间收益水平的农业特产税也进一步促进农民从事经济作物生产。此外，地方政府注重经济作物增收来带动本地经济发展，亦无动力推动粮食生产。在难以预测农业技术提高粮食单产效应的背景下，有限理性的农民为增收而加大经济作物生产将带来粮食安全隐患。

　　基于此，补贴制度不完备与补贴水平有限使得多数农民主观上具有“该种就种”、“该种什么就种什么”心理，难以有效保障粮食安全。

　　在农民增收目标上，碍于刺激有限而难以高估补贴“促增产以助增收”的乘数效应，至于亩均不足百元的补贴金在农民收入多元化背景下更显微不足道。

　　实践表明，新补贴制度既定目标的执行效果不容过于乐观。究其原因，归结于目标定位注重“大而全”，忽视粮食安全与农民增收的非兼容性。

　　新制度框架下，实现粮食安全依靠补贴来刺激农民加大粮食生产投入，但粮食需求弹性小且比较收益不高又决定其经济收益率相对低于经济作物与非农产业，在资源约束下，势必以牺牲农民增收为代价。反之，实现农民增收要求扩大补贴受益面，普惠性质愈明显，政策偏差愈强烈，种粮刺激边际效应愈递减。兼顾两者的实践结果是既难以有效保障粮食安全，又不能真正实现农民增收。鉴于此，我们认为补贴目标应有主有辅，分阶段突出重点。

　　(三)补贴目标的战略取舍

　　欧美等发达国家农业政策的选择在很大程度上受制于国内农业利益集团强大的政治压力，加之农民数量有限、农业GDP比重不高而国家经济实力强，政策出台多基于农民利益视角，农业补贴首要目标往往并非粮食安全，而是农民增收。这与是发展中农业大国的国情有别，一方面人口众多决定粮食安全非常重要性，事实上，20世纪90年代末及21世纪初的国家粮食保护价政策执行不力及粮食产量的持续下滑，构成了新农业补贴制度出台的主因，直补制度的初期极大刺激了农民种粮积极性，并实现了粮食产量的持续增产;另一方面，“三农”问题和严峻现实又使得农业补贴面临巨大的财政压力，难以有效促进增收，且农民增收本身源自多渠道。鉴于此，将农业补贴制度目标瞄准于粮食安全无疑是深刻且明晰的。如此，通过确定“一元目标”可整合政策资源，优化政策手段，进而提高政策效应。

　　二、补贴方式困惑:管理效率抑或政策效应

　　(一)补贴方式对管理效率的迎合

　　目前，是以省为单位确定补贴方式，权限下放地方造成现有“四补”在方式选择与执行中，强调了管理效率，但某种程度上却降低了补贴刺激种粮的政策绩效。体现在:

　　1．“两直补”成为“土地直补”，而非“种粮直补”按计税面积进行“两直补”没有考虑当前农村土地流转与土地总量变化事实，补贴受益者与实际种粮者常脱钩，而“凭地领钱”的“大锅饭”问题也易引发农民种粮与否的道德风险与逆向选择。在实际工作中，按计税面积补贴被广泛应用，即使部分省以实际播种面积为准，基层落实中也多变更为按计税面积。究其原因，一方面按实际播种面积或商品粮数量补贴的程序复杂，干部疲于调查取证并带来高运行成本，而按计税面积等经验数据可节省对种粮农民的甄别成本，降低工作难度;另一方面地方政府具有追求经济发展与社会稳定的“本位主义”，在不倾向粮食生产的同时将来源于上级财政的农业补贴理解为一种农民增收方式，强调普惠。

　　2．农资综合补贴与良种补贴等同“加强版粮食直补”，失去原有政策意义两者均采用发放现金且受益面广泛，前者为弥补农民生产资料价格上涨损失，但对资金用途无有效监测;后者为提升粮食产业竞争力，但多数地区往往是以水稻、小麦、玉米等粮食作物大类为补贴依据，并不具体区分是否是良种。

　　3．农机具购置补贴与区域实际情况脱节

　　一是部分省份在补贴目录制订、农机生产企业先择、补贴机具经销商甄别中完全由政府部门操作，忽视农民需求意愿，易产生局部地区供需矛盾;二是农机具属相对高成本的固定资产，而区域农业生产短期内具有稳定性，当机械化程度较高时，农机具购置需求有饱和值，部分地区，尤其是非粮食主产区，忽视农机具现有存量，为迎合政策而片面强调增量供给;三是部分地区对农民农机具的购置缺乏前期调研，购后用途无后续跟踪，存在拿回补助而“虚置”或图谋差价而“转卖”等问题。

　　(二)回归政策初衷的补贴方式调整