三、出借国有划拨地的法律效力

　　国务院《城市规划条例》（1984年1月5日国务院发布）第三十一条：“任何组织和个人在城市规划区内需要临时使用国家所有的土地或者征用集体所有的土地，必须向城市规划主管部门提出临时使用土地的申请，经审查批准，发给临时用地许可证后，方可使用土地。申请建设用地的组织和个人，经城市规划主管部门审查批准其用地位置、用地面积和范围，并划拨土地，发给建设用地许可证后，方可使用土地”。国家土地管理局、铁道部《铁路用地管理办法》（1992年12月1日实施）第二十二条：“铁路用地按国家有关规定，向当地县级以上人民政府土地管理部门申请土地登记。铁路运输系统用地由铁路局、铁路分局按宗地向所在地县级以上人民政府土地管理部门申请土地登记。铁路其他用地，由用地单位直接向所在地的县级以上人民政府土地管理部门申请土地登记。”第二十四条：“对铁路用地要实行重点保护，任何单位和个人不得占用。因特殊情况，确需占用铁路用地时，须征得铁路用地管理机构同意后，依法向县级以上人民政府土地管理部门申请办理权属变更手续。”《辽宁省城市铁路沿线规划建设管理规定》（2000年2月1日实施）第九条：“凡在建设控制区内进行工程建设（含地下工程），必须按照国家和省的有关规定，到城市规划行政主管部门办理《建设工程选址意见书》、《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》。已经取得土地使用权的单位，应当按照批准的用途使用土地，不得擅自改作他用；确需改变的，到当地土地行政主管部门办理审批手续。”铁路对国家划拨的土地无权出借，但出于历史原因，铁路局向路内职工出借土地用于解决职工住房困难曾经形成惯例，向路外非铁路员工出借土地情况也为数不少，引发了历史遗留问题，但究其根本，出借土地行为是不合法的，铁路部门虽然也进行过清理，但收效甚微，纠正铁路用地违法行为已经成为当前规范土地使用权限的一个不可回避的问题。

　　四、政府为借地建房颁发产权证行为的效力

　　政府机关代表国家行使职权，对于土地使用、房屋修建等违法行为予以纠正是无可争议的职责行为，任何企业或个人未经土地部门批准，擅自改变土地用途，或未办理变更手续使用土地的行为都必须予以纠正。政府在征收补偿过程中发现自己的违法行为应当纠正。

　　取得房产证的前置条件是已经获得了土地使用权和规划许可、建设许可，李某在没有取得土地使用权的情况下当然没有规划许可、建设许可，政府的发证行为是不合法的，政府在发证和登记行为上也是违法的，在处理责任人的前提下，政府为借地建房颁发产权证行为应当确认为无效行为，产权证应当注销。

　　五、对管理和裁决机关的建议

　　随着我国城市化建设的进程，借地建房补偿问题的矛盾必将在一定历史时期内逐渐显现。政府机关代表国家行使职权，对于土地使用、房屋修建等违法行为予以纠正是无可争议的职责行为，任何企业或个人未经土地部门批准，擅自改变土地用途，或未办理变更手续使用土地的行为都必须予以纠正。但对于历史形成的违法行为，一般在不涉及征收与补偿矛盾的情况下难以发现，政府在征收补偿过程中发现自己以前的违法行为应当按法定程序纠正，一旦纠正程序不合法，容易造成发生上访、缠讼等情况，建议国务院对借地建房权利范围进行界定，最高人民法院也应当尽快研究出台相应的司法解释，以便今后对类似问题妥善处理。