地方政府债务信息共享中心的构建研究(2)

　　随着市场经济的发展，社会创造出的价值投放到社会再生产部分难以满足社会再生产所需资本，储蓄更是增大了此类差距，弥补此类差距最有效的办法就是构建信用体系。可以说政府适度举债能够带来“财务杠杆效应”，促进经济增长；但如果过度举债，势必影响宏观经济的稳定性，如巴西和墨西哥的金融危机等。而要合理举债，必须掌握地方政府债务信息，为此笔者认为可通过构建地方政府债务信息共享中心，为政府债务管理决策提供信息支撑，防范地方政府债务风险。
　　二、构建地方政府债务信息共享中心的必要性和可行性
　　（一）必要性
　　地方各级政府举借债务尽管存在一些差异，但也有相似之处，主要有以下三种方式：一是通过设立融资平台公司（如城投公司等），代替政府举债；二是一些事业单位（如高校）直接举债；三是采取BT模式修建市政道路、桥梁、隧道和立交等基础或公益设施项目。当前，我国经济发展进入了新常态时期，地方政府债务融资方式与融资渠道将会变得日益复杂，加上信息技术的不断发展，传统政府债务管控难以适应信息技术带来的新挑战。近年来，国家越来越重视地方政府债务管控，审计署分别于2011年和2013年两次对地方政府债务进行审计调查，其目的就是给国家政策层提供准确的地方政府债务数据信息，为制定国家治理方略提供决策参考。因此，构建地方政府债务信息共享中心，是适应国家治理决策的客观要求。
　　而我国地方政府债务信息的现状是条块分割，各地按行业或行政管理体制各自举债，一些单位尽管建立了信息中心，但相对独立，没有和其他政府债务融资单位互联互通，信息不能彼此共享，形成了信息孤岛，难以提供国家治理所需的地方政府债务实时数据信息。审计署实施的两次地方政府债务审计调查虽然为摸清地方政府债务数据信息发挥了一定的作用，但是我们也应看到，单纯依靠审计机关组织的地方政府债务审计，同样存在难以提供动态的地方政府债务数据信息等问题。
　　笔者认为，出现上述问题的一个重要原因是没有利用现有的计算机信息技术和云计算理论构建地方政府债务信息共享机制。在2008年以前，尽管我国法律明令禁止地方政府举债，但由于财权事权不匹配等问题，地方政府及其所属职能部门直接或间接举债情况时有发生。2008年为了应对经济危机，我国提出了4万亿投资计划，并通过法律层面允许地方政府举债。2010年刘家义审计长首次在向人大常委会作的审计工作报告中揭示了地方政府债务问题，随后审计署于 2011年和2013年分别对地方政府债务进行摸底审计调查，揭示了地方政府债务总体规模，以及地方政府债务融资存在的问题、成因及风险，为政府决策提供了有价值的参考信息。尽管我国地方政府债务风险总体可控，但从地方政府债务审计调查发现的问题来看，一些地方政府仍然存在债务增长较快、债务负担较重、融资行为不规范等问题，究其根源就是缺乏有效监管。因此，为了保证有效监管地方政府债务风险，应探索构建政府债务信息共享中心。该中心既可以实时提供各级地方政府债务信息，方便政府决策管理，同时还有助于审计机关开展联网审计，节约审计资源和提高审计工作效率，防范地方政府债务风险。
　　（二）可行性
　　1.政策层面
　　2002年，中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》的通知（中办发〔2002〕17 号），要求解决我国在信息化建设中存在的网络建设各自为政、互联畅通和信息共享建设程度低等问题。该通知的出台为政府债务信息建设提供了政策方面的支持。
　　2.技术层面
　　随着计算机信息技术和云计算理论的飞速发展，我国数据共享信息中心建设已十分普遍，我国一些大中型的软件技术开发企业已能提供此方面的服务，我国一些央企如中国石油探索构建财务信息共享服务中心就是一个最好的证明。因此，构建政府债务数据信息共享中心已不存在大的技术障碍。
　　3.资源方面
　　从人力资源来看，目前各级政府和国有企、事业单位多数已建立了OA办公信息系统，因此构建政府债务信息共享系统仅需在OA办公系统基础上增加债务信息系统接口，且现有地方政府融资单位几乎都采用了计算机办公，不用增加人员编制即可满足构建政府债务信息共享系统的需要。从物力资源来看，现有OA 办公系统已装备有大量设备，增加政府债务信息共享系统仅需增加少量设备即可，不需要投入太多的技术装备。从软件系统来看，现代软件技术研发均是采用模块结构，因此仅需在现有OA办公系统增加政府债务管理功能即可。
　　三、构建地方政府债务信息共享系统
　　笔者认为，可将政府债务信息共享系统作为OA办公系统的一个子模块，在构建政府债务信息共享系统时可从两个方面入手：一是在政府及其涉及政府债务融资的相关单位OA系统增加一个接口，以接入政府债务信息共享子系统；二是独立开发政府债务信息共享子系统，该子系统既可接入前文所说的OA系统，又可独立运行。而在OA上增加接口相对比较简单，下文主要介绍地方政府债务信息共享系统框架思路。
　　（一）系统功能
　　为规范地方政府债务管理，防范地方政府债务风险，地方政府债务信息共享系统除具有常用的帮助等基本功能外，还应具有以下核心功能：
　　1.查询功能
　　该系统的查询功能应能根据查询人需要，随时提供汇总的省、市、县（区）债务余额以及同级的财政收入和经济增长等数据，便于政府随时掌握地方政府债务余额动态和与政府债务相关的经济数据信息。
　　2.管控功能
　　该系统设置地方政府债务管控功能的目的就是规范地方政府债务举借和偿还决策程序，规范地方政府债务管理程序，防止人为操控地方政府举债与偿还，以达到防止和控制地方政府债务风险。
　　3.分析功能
　　该系统除了设置一些对比（如各级政府债务余额与同级财政收入和经济增长之比）数据外，还应提供数据挖掘等功能，同时还应设置一个开放的功能模块，以便数据分析人员进行二次开发以提供满足政府决策的地方政府债务数据。设置此功能的目的是政府债务管控部门提供政府债务预警信息和政府债务决策信息，防范政府债务风险。
　　（二）地方政府债务信息共享系统结构
　　为简化操作，可在现有的政府OA办公系统基础上增设地方政府债务信息共享系统子模块，同时根据现有的地方政府层级结构，在省（自治区、直辖市）、省辖市和县级地方政府分别设置独立的OA办公系统服务器，以便于地方政府债务数据信息保密。地方政府债务信息共享系统具体结构见图1。
　　（三）构建地方政府债务信息共享系统的作用
　　1.有利于规范债务举借与偿还管理

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