自然资源资产负债表编制顶层设计问题研究

　　【论文摘要】文章针对我国在编制自然资源资产负债表理论研究和实际探索中存在的问题，站在生态文明建设的高度，以创新驱动为动力，突破体制机制障碍，创造性地提出了编制自然资源资产负债表的顶层设计和保障机制，对引导和加快编制自然资源资产负债表具有一定的作用。
　　【论文关键词】自然资源资产负债表；顶层设计；保障机制
　　面对资源浪费日益严重、环境污染日趋加剧的严峻局势，党中央、国务院先后出台了一系列重大决策来推动生态文明建设，并把积极探索编制资产负债表作为加快推进生态文明建设的突破口和新引擎。党的十八届三中全会明确提出“积极探索编制自然资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制”。2015年出台的《关于加快推进生态文明建设的意见》再次强调了这一要求。2015年7月1日审议通过了《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》、《党政领导干部生态环境损坏责任追究办法（试点）》，9月11日又审议通过了《生态文明体制改革总体方案》。因此，积极探索编制自然资源资产负债表时间紧迫、责任重大。通过对我国编制自然资源资产负债表实践探索和理论研究的调查，笔者发现实际效果差，主要原因是缺乏顶层设计，国家没有充分考虑编制自然资源资产负债表的系统性、复杂性、技术性以及与生态文明制度体系建设的关联性、整体性，而是简单地将改革任务按条块领域分解到各职能部门，由统计部门负责此项工作，没有作为一个有机整体统筹规划，其结果很难实现预期目的。笔者针对这一问题，站在生态文明建设的高度，汲取我国编制国家资产负债表和绿色国民经济核算的经验教训，以创新驱动为动力，突破体制机制障碍，创造性地提出了编制自然资源资产负债表的顶层设计和保障机制，对引导和加快编制自然资源资产负债表具有一定的作用。
　　一、加快编制自然资源资产负债表的重要性和紧迫性
　　编制自然资源资产负债表既是加快推进生态文明建设的突破口和新引擎，也是国家加强自然资源和环境管理的重大制度与思维创新，具有重要性和紧迫性。首先，自然资源资产负债表在生态文明制度体系建设中发挥着重要的枢纽作用；其次，编制自然资源资产负债表，不仅可以形成生态文明建设的倒逼机制，而且可以为评价考核党政领导干部自然资源和环境绩效、追究生态环境损失责任提供客观依据。
　　二、我国编制自然资源资产负债表的现状及其问题
　　自2014年起，自然资源资产负债表的编制得到各级政府、社会的高度重视。国家统计局制定了自然资源资产负债表编制的改革实施规划，全国有近十个省市把自然资源资产负债表编制作为2014年的重点任务。贵州省成为首个将编制自然资源资产负债表列入地方性法规的省份；2014年9月，深圳市大鹏新区完成我国第一个县区政府自然资源资产负债表的编制；中国科学院也于2014年设立“自然资源资产负债表编制的理论与方法”创新工程项目。在调查中发现，我国探索编制自然资源资产负债表的理论研究和实际操作效果很差，其主要原因是缺乏顶层设计，具体如下：
　　（一）管理体制不健全，运行机制乏力，宏观管理效率低
　　我国对自然资源管理采用条块分割的管理体制，政府各职能部门依据各自职责分工对自然资源进行独立管理，相互之间的职责划分存在严重的交叉、重叠；同一种资源在不同的使用环节或状态由多个部门进行管理。对自然资源资产管理缺乏统一的规划与协调机制，多头管理、政出多门现象非常严重，形成管理部门之间“壁垒森严”、相互掣肘，管理效率低下。由于自然资源管理体制不健全、运行机制乏力，一方面，在生态文明制度体系建设中部门之间不统一，有的甚至相互矛盾，人为地割裂了生态文明制度体系建设的整体性，各项制度在实践中无法落地生根，编制自然资源资产负债表成了空中楼阁；另一方面，各部门对自然资源资产的核算都是按照不同的分类标准、口径范围、计算方法编制，导致各部门的资源数据不一致、误差大，难以彻底摸清自然资源的“家底”，编表困难重重。
　　（二）缺乏统一的自然资源资产核算体系，无法形成系统的核算数据
　　从自然资源核算到自然资源资产核算是对传统会计核算理念的巨大突破，自然资源的核算仅仅是一个简单的统计核算，而对自然资源资产的核算就是把自然资源、环境成本内在化。由于我国对环境会计的理论与实际研究比较晚，主要处于理论研究阶段，实际应用较少且面窄，微观环境会计和宏观环境会计核算体系没有建立起来，更没有制定成熟的环境会计准则对自然资源资产的确认、计量、核算、披露进行统一的规范，很难形成系统的、有效的核算数据，无法编制自然资源资产负债表。
　　（三）缺乏跨平台攻关机制，无法逾越技术难关

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